农村撤校并点：政策为谁而定？

2012年5月18日，21世纪教育研究院、北京市西部阳光农村发展基金会、中国滋根乡村发展促进会联合举办“农村学校布局调整政策研讨暨‘新教育、新农村’项目启动会”。诸多学者呼吁，中国应对撤点并校政策进行深刻反思并作出相应调整。在农村开展的农村中小学布局调整，简称“撤点并校”政策，已实施十年有余。而2011年所发生的诸多校车事故，以及引发民间行动的农村儿童营养问题等，正突显出这一政策的不足。 [详细]

学生越来越少，撤校是大势所趋

第271期

2012年5月21日星期一
中国网络电视台评论频道出品
责编：冯超

农村学校撤校并点的确是大势所趋

从小学到高中，最近10余年，我国教育系统的确经历了生源的整体下降。据统计，1998年到2007年间，全国适龄入学人口减少了24.30%。计划生育政策后果的显现、随着经济发展农村人口向城市的转移等原因，使得农村中小学适龄人口不断减少，甚至出现部分地区由于学生太少，无法开设很多课程和年级。随之而来的农村学校经费普遍困难、教师工资拖欠问题凸显，使得农村中小学撤并成为大势所趋。
2001年，针对农村适龄人口大幅下降的现实，政府决定调整农村学校布局，国务院出台了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》以降低办学成本、优化资源配置，提高教学质量，促进教育均衡发展。十年来，全国农村小学减少了一半。学校总量不断下降、学校向城镇集中。据统计，1997年全国农村小学数为512993所，2009年为234157所，减少学校数合计278836所，总量减少了一半多，平均每天减少学校数为64所。

“大跃进”式撤校却产生更多新问题

      尽管撤校并点是大势所趋，但是这一公共政策在执行过程中也引发了许多问题。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》的文件发布后，撤点并校以狂风骤雨般的态势横扫了中国广袤的农村，这也成为了地方政府教育布局调整的“一场狂欢”。
      国务院文件要求地方政府“因地制宜调整农村义务教育学校布局”，但事实上，这一条款经常被某些地方政府断章取义引用，从而导致强行撤并事件时有发生。一些地区在调整农村中小学布局时，把撤并当成了唯一的目的，上述的政策精髓及实施条件却弃之不顾。平均每天减少几十所学校的撤并速度不免让人疑虑。
      撤并造成了资源的浪费。西北师范大学学者白亮所调研的甘肃某县，发现一些被撤并的学校，不少是新建的，而且一些村小学只有学前班，大量教室闲置。另外，撤并的另一直接后果是，学校集中后，一些中心小学变成了巨无霸，巨型班级里人数多得连课桌椅都摆不开，由此给学校的管理和教育资源的分配等方面带来巨大难题。而更加令人痛心疾首的是，校车安全事故以及营养午餐中毒等事件频发，与大规模、高速度的撤并运动不无关联，很多地方政府和学校在没有将相应配套措施布局合理的情况下就迫不及待进行了撤校。

这样的撤校并点很可能是得不偿失的

      一些地方不顾客观条件，盲目“一刀切”，除了配套设施也没及时跟上，学校废弃造成的资源浪费，家长负担的增加以及学生上学风险的加大，撤校并点的后遗症不止于此。
      每一所学校的减少，往往意味着这所学校周边学生上学路途的增加，由于计划生育的影响，农村人口也逐年下降，但下降的只是绝对人数，村庄并没有消亡。学校是村庄的一个文化中心，学校对传播知识、形成文化氛围的作用非常明显，一旦学校迁走，村庄也往往成了文化沙漠。农村中小学一般是村庄的最高学府，裁撤的不仅仅是学校，也包括文化知识传播中心。
      撤并学校在某种程度上助推了城乡差距的拉大，一所学校就是一个社区的文化标杆，一个没有学校的社区，房子盖得再好也留不住人，学校的衰落带来的直接后果是有能力者被迫迁徙，无力迁徙者被迫留守，这样的社区必将更加落后，人的素质也难以提高。乡村教育的空心化，结果造成乡村不仅仅是在沦陷，更是在快速消亡，而乡村的陨落与合理的城市化并非同一概念。

撤校后的校车安全又成了大问题。

不应借撤校来节省财政开支

为什么要撤校？是为了提高国民教育水平，还是政府节省财政支出？这个问题很多时候并没被考虑清楚。在我国的教育投入水平远低于发达国家水平的前提下，发展教育，投入再多也无可厚非，减少投入便是拖教育改革的后腿。
地方政府无视本已巨大的教育欠账，利用国家政策的漏洞，以撤校来减少财政支出，将学校集中以降低管理和投入成本。政策向小学校倾斜无疑“费力不讨好”，大学校更易吸引考核者的眼球。但这些与提高教育水平无关，却关乎地方政府的绩效。如果说撤并学校是为了优化资源配置，这本无可厚非，但节省下来的经费应该用于教育投入，而非加剧城乡教育发展的不均衡助推器和政绩考核的成绩单。

不该转嫁负担给学生和家长

不可否认，学校撤并的确提高了校舍单位面积的利用率、办学资金的利用率，降低了当地政府用于办学的成本。然而，学校撤并并不是简单地节约了经济成本，而是把部分政府的经济成本转嫁为农民的经济成本、学生的时间成本和安全风险等形式。
撤并学校后，学生不得不承担路途成本，校车安全这一揪心问题愈演愈烈，甚至很多地区，连一辆像样的校车都没有，更不用说不通公路的偏远山村了。而寄宿制学校，情况也不容乐观，中国滋根乡村教育与发展促进会副会长杨贵平认为，社区和家庭对孩子的成长尤为重要。事实上，孩子的学习，60%应在社区和家庭来完成，40%是才源于学校。而寄宿制过早隔断孩子与家庭、社区的联系，并不利于学生的成长。更加大的学校、更远的路途，家庭承担教育成本必然也会增加，随之而来的是贫困学生辍学率的提高，而这些本不必要发生。

不能不顾实际将撤校一刀切

撤校并点之后，孩子上学交通隐患和上学的成本的增大被忽视的背后，是政府一刀切的施政手段所致。政策初衷是要求地方政府“因地制宜调整农村义务教育学校布局”。事实上，以撤并校为主旨的文件已成为十年间某些地方政府大兴“教育形象工程”的“尚方宝剑”，应对合理人口变迁的办学兴校之举变身为为撤并而撤并的政绩工程。
撤并的理由固然充分，也是大势所趋，然而，地方政府将公共政策变为政绩政策的冲动只增不减，最后受害的是学生和家长。政府一刀切问题，已经脱离了撤校的利弊之争，而是任何政策执行中都会遇到的问题，不管撤校利大于弊还是相反，有了这个政策出口，又缺少监督和约束，再好的政策，执行结果也会变成政绩蛋糕。

农村学校食物中毒问题引起了学生家长的不满，更引发了全社会的关注。

学校应该保持多大规模需要科学研究

撤校是大势所趋，但凭什么撤，怎么撤，不应该是某个领导一拍脑袋，开个会就能决定的。从基本的常识来看，无论是新建或撤校一个学校，既要考虑到区域内的人口数量、人口结构、经济条件、地理环境，也要考虑到地方的文化特点、民族状况、人口流动和产业结构等问题，尤其是农村地区，特别是偏远区域，应当适当保留小规模学校以保证儿童就近入学的需求。
美国也曾经掀起过一场轰轰烈烈的“撤点并校运动”，并校论者认为，通过淘汰小学校，有利于大学校的发展。全美国的学区一度由1961年的36402个下降到1970年的17995个。然而，即使美国在撤点并校中做了充分投入，在校车等教育资源的供给上做了充分准备，但仍有多项研究表明在教学质量、教学投入、学生成长等方面，合并学校的后果需要权衡。经过研究决议，从上世纪90年代开始，美国又开始了一场“小规模学校”运动，让办学更加多元化。对中国的农村学校而言，在不具备撤并学校条件的地区，盲目进行一刀切撤并也是不符合科学精神和政策制定和执行常理的。

政府、学生、家长及舆论都要有发言权

政策实施中，问题一直不断，却不见根本改变。直到2011年，政策实施十年之后，十一届全国人大常委会第二十四次会议上，教育部长袁贵仁才表示：要建立学校布局调整的听证和公示制度。
公示制度不是简单的政府向社会告知、通知，而应当是给公众发言权，让公众在公共政策的制定中真正发挥作用。由政府主导的教育决策，如果只顾政府政绩，而不尊重教育规律和受教育者权益，政策的制定和执行必然面临失败的结果。只有改变教育决策机制，给学生、家长以及学校足够的参与教育管理、决策、监督、评价的权力，才能让受教育者的权益得到切实维护。没有征得公众同意的撤并，与强拆无异，民意被忽视既会激化社会矛盾，也让政府政策失去效用。

对人不够敬畏的资源优化是舍本逐末

为什么本为优化教育资源配置的撤并政策却引人反感？这不是由于政府管得太多，而是做得太差。促进城乡教育的均衡发展，不是干脆把农村的孩子全部转移到城市，如果还有农村，就不能放弃农村教育。城乡教育均衡发展应是在同一个水平之下，不同的类型、不同层次、不同模式的教育。中国城市化的趋势不可逆转，农村学校撤并的趋势也还没到停止的时候，但整个过程需要适当管理和控制。
公共政策制定者为什么必须敬畏民意？这是由公共政策本身所决定的。公共政策，面对的是一个广泛的群体，一旦将民意的砝码从公共政策决策过程中剥离，“公共”二字也就无从谈起。从公共政策制定者的角度，任何一项公共政策，都会在得到赞扬的同时，迎来反对的声音。制定好政策的前提是必须让利益相关群体进行博弈和清晰地表达诉求，因为只有这样经过比较充分的呈现，公共政策制定者才知道真实的民意，也才会知道潜藏的风险究竟在哪里。不重视孩子们的诉求，这样的教育政策，到底是为谁制定？