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政府信息公开：离靠谱还差很远
5月14日，“中国政府信息公开年度会议”在北京大学召开。据报道，该会议发布的报告指出，很多政府部门在公开信息上完成法律规定动作不足20%。2007年《政府信息公开条例》（下称《条例》）颁布以来，政府信息公开在进步之余仍然问题巨大。这一报告实际上正面反映了这一问题。[详细]
第267期
- 2012年5月16日 星期三
- 中国网络电视台评论频道出品
- 责编：邱天人
北大等研究机构报告显示地方信息公开好于国务院下设机构
这份由北京大学等八所高校共同完成的观察报告显示：中国的政府信息公开近四年来已取得很大进步，但国务院下设机构的信息公开状况，整体仍不理想，及格率仅为20.9%。 与国家部委相比，省级政府及其行政单位的信息公开状况令人欣慰，除西藏（未开展调查）外的30个省级行政单位及格率为66.7%。其中北京的政府信息公开度，排名第一；其他三个直辖市也挤进前八位。当然，及格率只是一个笼统的评价。更重要的是中央和各级地方政府在各个细节上的问题。
国务院调研发现各地信息公开网站建设不佳
在2011年政府信息公开的个案调研上，国务院部门调研了规范性文件的公开情况，较大的市调研了食品安全信息公开情况和行政审批信息公开情况，省级政府则是测评了环境信息公开情况。在各政府网站建设上主要存在两种问题：
公开程度不理想，普遍存在空链接、无效链接。能够提供3条以上(含3条)规范性文件草案且其链接全部可有效打开的仅有22家。部分环保部门提供的相关信息栏目中没有提供任何信息，或者有的信息链接无效，有的环保部门网站提供的环境行政处罚栏目中没有任何内容。
网站更新不及时，信息有效性差。经调研，58家设置规范性文件栏目的网站中，有13家部门网站提供的所有规范性文件栏目并未提供2011年规范性文件。只有5家环保部门在网站上公开了3个月以内的固体废弃物产生量或者处置状况的情况，公开6个月内环境行政处罚结果信息的仅有13家。能够公布近3个月中对餐饮服务提供者的监督检查信息的有35家，仅有8家能够提供近3个月中对违法行为的查处情况。
公开信息内容混乱且不详细，民众反映看不懂
同时调研还发现，有53个部门在网站有两个以上规范性文件的栏目，信息交织错杂。某环保部门“排污费管理”栏目公示在网站“财政公开”栏目中，但网站主页的“公示栏”栏目中也有排污费征收的相关信息，且两个栏目信息不一致。某地食品药品监督管理局提供的本地食品安全监管的规范性文件分布较混乱，地方文件公示在国家法规中。有的地方除行政审批网站外，还在所属市级政府门户网站中提供了审批事项信息，但在37家网站中，随机抽取10条审批事项信息，两处网站全部一致的仅有5家。
在预算方面，各部门公布的信息仍然显得笼统，特定事项的支出情况仍然无法从中知晓。在预算的四级目录类、款、项、目中，有的地方细化到“款”，最多的公开到达了“项”层次。不过，所谓类、款、项实际上是指财政经费来源渠道和支出渠道，仍然不足以反映每一笔钱真正流向哪里，作何用途。对于民众而言，是“看不懂”，不足以了解真实的经费运行情况。
《条例》不少地方规定模糊，自由裁量空间大
政府主动公开的信息范围从一开始就很不明确。《条例》对主动公开范围的规定采用概括式和列举式两种方式。首先用概括式规定了行政机关对于“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应主动公开的”等四类政府信息要主动公开。但对其中哪些事项涉及相对人的切身利益，哪些事项需要社会公众广泛知晓或者参与等等，都没有一个明确的标准，也缺乏一个相应机构来确定这些标准。接着，《条例》列举了县、区、乡镇各级人民政府及其部门应当主动公开的重点信息。其中，有的列举事项是具体明确的，具有较强的可操作性。但有些事项过于笼统，如城乡建设和管理的重大事项、社会公益事业建设的情况等等。这就给政府部门留下较大的自由裁量空间，使政府所公开的信息难免具有较强的倾向性和选择性，在一定程度上为政府不公开信息提供便利。
公民个人申请公开障碍多成本高
大量信息未能公开的另一重要原因是依申请公开平台存在问题相对较多。首先，在线提交系统的普及率较低，有些政府部门虽然提供了在线申请系统或电子邮件申请方式，却无法顺利提交，有些政府部门则只接受当场书面申请。
非法收集申请人个人信息和要求说明申请用途的情况也十分普遍。社科院调研组成功发送申请的51家国务院部门中，15家要求必须提供法定信息以外的个人信息，13家要求必须提供申请用途。另外36家虽未明示，但调研组空出相关栏目发送申请后，12家采用电话或邮件形式要求补充工作单位、身份证号码等个人信息，10家要求补充申请用途。另外，还有12家无任何形式回复，仅有10家在收到申请后未要求调研组补充信息且给予相关答复。
个别政府部门还为公开设置障碍，增加申请人申请成本。个别在线申请平台设计不合理或采用技术手段增加公众申请难度、成本。有的网站要求申请人必须实名注册方可提交申请，有的网站设计的联系电话栏目只允许填写固定电话号码等。广东省及其下属的几个城市对申请人身份进行验证，凡是广东省以外的居民，不得在线申请。同时，政府部门滥用“一事一申请”的情况比较明显。另外，部分政府部门不一次性告知申请人需补充信息的内容，造成调研组多次补充信息，无法顺利完成申请。
搪塞拒绝理由很多，“秘密”成为信息公开挡箭牌
涉及依申请公开(被动公开)的各类数据公开情况不理想，全部公开所申请信息的情况非常少。大多数部门部分公开或不予公开，有的部门虽然告知了取得信息的方法，但调研组无法根据其提示获得所申请的信息。国务院部门中有9家向申请人全部公开了所申请信息，省级政府部门中有3家，较大的市中有3家。
2011年，国务院部门依申请公开数据的公开情况较之上一年有所下降。各种数据比如申请总数、申请量居前列的事项、经审查受理申请的情况、答复分类情况、行政复议、行政诉讼、投诉数量情况等，信息透明度不高。59个国务院部门中仅有9家提供了投诉的数据，仅占15%。省级政府和较大的市中，没有一家按照本级政府、下级政府、所属部门三类信息详细提供收到申请的数量。而“信息不存在”、“影响社会稳定”、“涉及国家秘密”等语焉不详、牵强附会的理由成了拒绝公开的借口。
政府不重视是内在原因
中国历史上的政府部门大都习惯于暗箱操作，“民可使由之，不可使知之”的观念至今仍有潜移默化的影响，官本位、特权思想依旧根深蒂固，甚至把老百姓看成是政府的对立面，加之民主法制观念淡薄，一些公务人员缺乏政府信息公开的责任意识，漠视公众的知情权，依旧坚持“我想公开就公开，不想公开就不公开。我想怎样公开就怎样公开，想公开多少就公开多少”。同时，政府作为信息获取、制作、发布的主体，往往从自身利益出发反对信息公开或采取各种方式阻挠信息全面、自由公开。更有甚者，一些部门及其公务人员利用自身的特权地位对掌握的信息进行寻租，追求利益最大化，从而使中国政府信息公开难以真正步入正轨。
行政救济缺乏，几乎没有监督问责机制
《条例》专门对政府信息公开的行政内部监督方式作了全面规定：一是各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度；二是政府信息公开主管部门和监督机关负责对行政机关信息公开实施情况进行监督检查；三是各级行政机关定期公布行政机关政府信息公开工作年度报告；四是相对人认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监督机关或政府信息公开主管部门举报；五是相对人认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。这些规定看似完善且成体系，但实际上对行政机关触动不大，几乎没有约束力。
这种现象一方面是因为行政机关的上下级监督并不能解决问题。另一方面也是由于原本法定的监督机构的缺位。原本，人大和政协应该是政府的监督机构，代表民众监督和评议政府，但实际上，一则他们本身的一般性监督都尚且做不到位，二则《条例》中基本没有规定人大的关于监督问责政府信息公开的任何职能。在信息公开上缺乏监督可以说是必然的结果。
更重要的是司法救济长期缺位
没有救济的权利不是真正的权利。司法是权利救济的最后一道防线，中国《行政诉讼法》第十一条规定，只有侵犯人身权、财产权的具体行政行为才属于行政诉讼的受案范围。但第2款规定：除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件司法保障行政相对人依法获取政府信息的权利是有法可依的。
然而，现实中的许多政府信息公开案件中，人民法院往往以“不符合起诉条件”为由驳回起诉，甚至以“无先例可循”不予立案或不作任何裁定。究其根源，在中国当前司法行政化的背景下，司法机关的人、财、物受控于行政机关，要让司法比较超脱地监督行政，只能是“纸上谈兵”。北京市民朱祥福向镇政府申请关于拆迁安置的信息，得到“信息不存在”的答复后，便提起诉讼。海淀区人民法院竟然引用《条例》第33款第一款的规定“公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或政府信息公开主管部门举报”，裁定不予受理。而第二款规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵害其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第33条赋予行政相对人举报、申请行政复议和提起诉讼的权利，从法条规定来看，三种途径应当是选择性的，并不存在前置性的救济方式。如果按照法院的解释，我们的政府信息公开几乎陷入了一个无法救济的困境。
投票调查
立法不严、有法不依，政府信息公开的问题都也是中国法制化过程中的问题。提高监督和司法的独立性，使他们能够有所作为，方为根本出路。
