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韩国为何“另立新都”?

    韩国“行政中心城市”世宗市7月1日正式诞生,包括国务总理室在内的17个政府部门将在自今年9月起的两年多时间里陆续迁往世宗市办公。这是韩国酝酿近十年的行政机构搬迁计划的实施开始。其实,这种新建城市再把行政机构搬迁的做法,并不是个别现象,这已经是不少新兴国家的潮流。[详细]

第303期

  • 2012年7月3日 星期二
  • 中国网络电视台评论频道出品
  • 责编:邱天人

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卢武铉曾提出正式迁都被判违宪

     早在2002年总统选举时,当时的卢武铉就把建立新的行政首都作为他的一项竞选纲领、对选民的一个承诺,结果他当选总统了。次年末,《行政首都特别法》通过,迁都一事有了法律依据。2004年8月,韩国政府宣布新行政首都将设在忠清南道的燕岐郡与公州市交界处。但这一计划一公布却受到了太多的质疑,因为搬迁对象中不仅有总统府青瓦台、政府各部委行政机构,还包括了国会、司法部这些在宪法上独立于政府的机构。
      反对迁都的声音,主要是来自在野党大国家党、及在首尔和新首都选址的反对人士。多数的反对意见是认为建新首都花费巨大,初步估计建设和搬迁政府机关的费用达45.6万亿韩元(约391.7亿美元),政府需要用民间筹资34.3万亿韩元,会令国家财政负担加重。另外,首都由首尔撤走,令原本在首尔投资的投资者却步,破坏首尔的国际地位和形象。2004年10月,迁都计划被宪法法院裁定违宪。

几经修改,“世宗行政城市”作为折衷计划而保留

    在迁都案受挫的情况下,卢武铉政府退而求其次,将迁都计划改为要在2012年前,在忠清南道建设一座“世宗行政城市”,将一部分国家部委(9部2处2厅)迁往将要建成的世宗市,并以低地价、减免税收等优惠政策,吸引包括三星、LG、现代、SK等知名企业落户世宗市。
      2009年,现任李明博政府上台。经济学家出身的郑云灿出任总理,对迁都计划猛烈抨击,并着手进行修改。他们认为迁都会造成行政资源浪费,行政效率低下和混乱,对于地区的均衡发展和当地的生产力发展也没有好处。2009年11月,李明博在电视上公开表示将坚决修改原案,并就自己当初的态度含糊对国民造成的损害向国民致歉。然而,国会这一次却站在了“迁都”计划的一边。2010年6月29日,《世宗市修订案》遭韩国国会否决;2010年7月29日,韩国总理郑云灿因此辞职。

世宗市将容纳政府的主要运行部门,成为实际的行政中心

      根据的《行政中心城市世宗市建设方案》,青瓦台总统府、国防部和外交通商部等核心政府机构将与国会、大法院作为三权分立的象征留守首尔,使首尔仍然保留韩国首都的地位。这将使韩国政府机构更为分散。事实上,韩国政府目前已处于三地分居的局面:除了总统府等核心部门地处首尔市中心以外,企划财政部、经济部门早已迁至首尔市外围的京畿道果川市,而采购厅等部门则早已南迁至大田市。由9月起到2014年,将有36个政府部门和国营机构迁入,有逾10,000名公务员会在当地工作。虽然首尔仍然是名义上的首都,但实际的行政中心将是世宗市。

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中央政府机构分居多地也非孤例。波恩在冷战时期是联邦德国首都。德国统一后于1991年决定迁都柏林。不过根据联邦议会通过的《柏林/波恩法案》,六个联邦部依旧留在波恩,在柏林的联邦工作人员的数量也不得超过波恩。

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过度城市化和区域发展不均衡是韩国迁都的主要动因

     2007年统计年报显示,首尔拥有286万辆机动车和1036万人口,如果加上仁川广域市、京畿道,整个首都经济圈集中了全韩国40%的人口,首尔人口密度更是高达16364人/平方公里,比东京、伦敦和纽约还要大。世界上最大的独立旅行出版商Lonely Planet以“真让人讨厌的城市”为题列出了9个世界上最不招人待见的城市,首尔排行第三,用网友的话评价,首尔到处是“水泥建筑群”,污染严重。首尔一直试图解决城市急速扩张所带来的城市病。清溪川复原工程便是其一,从1945年韩国解放后开始,清溪川的河床和沿岸全被大量污泥和垃圾所覆盖,水质急剧恶化。直到李明博政府时期,历经三年大力整治,清溪川才得以重见天日,不过,首尔因此付出了3900亿韩元。
      经过几十年的发展,首尔常住人口接近1200万,占全国总人口的25%左右,加上包括仁川广域市和京畿道,整个首都经济圈集中了全国近一半的人口和七成的经济力量,相对制约了其他地区的发展。因此,在中部地区建立新的行政首都,也是为了辐射周边,实现各地区均衡发展。

新兴国家常把行政功能单独剥离出来搬迁建立新首都

     在古代,定居的农耕国家,往往会在河流沿岸、大道交点形成大城市,进而成为经济和政治中心。这是首都的一般由来,中国古代和大多数欧洲国家的首都也都由此而来。此时首都一般集中了政治、经济、文化等多个中心功能。但是到了近代,由于近代国家理论的发展,政府,尤其是其行政机构,渐渐转变为服务型而不是统治型,政治中心与经济、文化中心剥离开来并非不可能,尤其是在一些历史较短的新建国家,在定都问题上并没有那么多传统文化和感情因素。而与此同时,传统首都功能集中,人口过于密集的缺点就开始暴露出来。
      另一方面,传统首都是一个国家统治阶层和富裕阶层的居住地,并且因此而具有高度发达的服务业从而吸引了大量的服务业人口。再加上为了保障首都地区的安全而需要长期驻扎大量的卫戍部队,因此首都是一座巨大的消费城市。即使在功能较为单一的现代新型首都,仍然能够创造大量的消费需求,并拉动经济发展。因此,除了出于解决城市发展的已有问题,现代一些国家的首都迁移往往还被赋予了经济发展上的战略期望,这主要是从重新均衡配置国家经济布局和大力开发内地着眼。

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2005年,缅甸政府突然宣布,将首都从沿海的仰光搬到了中部的内比都。新首都规划面积比仰光市大9倍多。目前,新城已经基本成型。但不少外国使领馆仍在旧都仰光。图为内比都鸟瞰。

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华盛顿,近代第一个新建的首都

      华盛顿市是世界上最有名的首都之一。美国建国后对首都的位置发生了争执。北方希望将首都定在纽约。而南方希望将首都定于南方。最终美国南北双方作出让步,在美国南方离北方不远的地方新建一个城市作为美国的首都,这是近代历史上第一个从无到有专门建立起来的首都城市。在美国内战爆发之前华盛顿一直是仅仅有几千人居住的小城。美国内战爆发后由于战争需要,美国政府急剧扩张,华盛顿居民显著增加,直到现在的规模。
      依据美国宪法第一章,哥伦比亚特区的最高权威机构为美国国会,通过华盛顿市政府实施市政治理,因此国会有权否决地方立法。除了地方自治权受制约外,华盛顿市民的一些参政权也与居住在各州的一般美国民众不同:他们在众议院仅有一名不具选举权的代表(英语:delegate),而且没有联邦参议员;在1961年美国宪法第23号修正案通过前,华盛顿市民也无法通过选举人参与美国总统选举。

堪培拉,最没有存在感的首都

     1901年,澳大利亚联邦政府成立以后,为定都问题,悉尼和墨尔本两大城市争执不下,一直争了八九年,直到1911年,联邦政府通过决议,在两个城市之间选了这块距悉尼238公里,距墨尔本507公里的空地。这就是堪培拉的雏形。
      1912年,联邦政府主持了一次世界范围内的城市设计比赛,一年之后,国会从送来的137个版本中,选中了美国著名风景设计师、36岁的芝加哥人沃尔特•伯里•格里芬的方案。这位设计师描绘的堪培拉街道图是他和他的妻子共同画在一块棉布上的,这份珍贵的原作至今仍保留在澳大利亚国家档案馆。1927年建成后,澳大利亚迁都于此。不过至今堪培拉作为一个比较纯粹的首都,只有30余万人口,在澳大利亚城市中排名第八。2007年曾有迁都悉尼的提议,但被批评“不切实际”。

巴西利亚,经典的现代城市规划案例

    自1763年起,巴西的首都里约热内卢发展成为了南美洲最大都市之一,但其位置偏居东南一隅。1950年前后,巴西全国的政治、经济、文化、教育等都集中在里约热内卢周围不到全国11%的地域内,这里的现代化程度堪与欧美发达国家相比,而巴西的内陆却荒凉落后。1956年起,巴西政府在内陆地区的一片红土荒草上,开始建立新首都巴西利亚。
      巴西利亚的建造贯彻了只容纳中央政府管理和旅游功能的方针。在规划上,为了避免过度城市化,对城市进行功能化的分区规划,划分各区功能,刻意减少工业设施,控制人口和城市规模。这是一个从无到有规划大城市的经典案例。巴西利亚在41个月内建成,目前已有近200万人口。不过,巴西利亚在规划上过于机械,而建造过程又耗费巨大导致经济恶化,也使这一案例至今仍然存有争议。

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    在古代,首都就城市而立;在现代,城市因首都而起。一座新建的现代化首都,确实能使人感觉到一股清新向上的朝气。

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