1月16日18时，夜色掩盖了雾霾，潘成才走出哈尔滨市松北区政府，长吁短叹，与区长刘臣两个小时的交涉，几无收获。潘成才记不清这样的交涉有多少次了，但结果都一样，“他们还在拖，就是不想给”。

这个59岁的老知青，是国家高新技术企业成才集团的老总，业务涉及塑胶、路桥、房地产等，员工上千，年纯利润过亿。然而，辉煌只维持了很短的时间，就在一次“被招商”的经历中覆灭。

“八年前，垫钱建市政基础设施，政府说用土地置换，我投进了4个亿。”潘成才很自豪，但随后语调灰暗，“没想到这届领导不认了，地不给，工程款也不给”。

让潘成才更无力的是，黑龙江省政府责令松北区履行协议的行政复议决定书，以及近10位省领导的10多次批示，也在执行中受阻。

“没地开发，又收不回钱，欠下巨额外债，5年前集团全部停业，损失不可估量。” 潘成才说。

企业家：垫钱基建一无所得 集团无奈全部停业

时间回到9年前。

2004年2月，松北设区，作为被招来的客商，潘成才拿着筹来的4亿元，准备到这里建厂。时值全国土地冻结无地可用，而处处荒滩的松北大力开发建设，这闲置的4亿元一下成了“热钱”。

为解决市政基础设施建设资金紧张的问题，2004年12月22日，松北区政府出台了《关于采取市场化模式建设市政基础设施的意见（试行）》（哈松政发[2004]22号，以下简称22号文件）。

22号文件规定，中标人可以通过土地收购储备机构，以招拍挂的形式，换得建设用地，其在市政项目的投资可用于冲抵应缴的土地出让金。

“当时区长和书记三天两头找我，让我用建厂的钱先搞市政建设，他们用土地置换。”潘成才回忆说。就这样，他2006年接下了三环路5标段、6标段间排污工程和东北亚规划36、43、57路污水管道工程。

22号文件规定，招投标机构应依据黑龙江省市政工程定额及哈尔滨市工程造价信息，编制基础设施项目竞标价格上限和下限，施工企业分包价格不得低于竞标价格下限，“执行国家强制性结算”。

“我一家被安排冒充三家竞标企业，1月份中标，2月末签施工合同，图纸3月15号才出来，然后开工，8月份签的工程置换土地协议。”潘成才说，协议是格式合同，只能填置换项目概况和盖章。

协议明确，松北区拿来置换的是北至三环路、西邻前进堤、南邻虎园用地、东靠规划18路之间的87900平方米土地，每平方米700元。“之前变了两次，最早那块地近40万平方米。”潘成才说。

2006年8月30日，潘成才在工程完成80%后，书面要求松北区履行土地招拍挂程序。12月1日，松北区向市国土局发函，请求启动招拍挂，12月5日，潘成才缴纳了68.8512万元土地使用费。

2006年11月20日，工程完工，第二年通过验收投入使用。“垫款近2亿，买设备1亿，购原料近1亿。”潘成才说，原计划建厂的钱全投进去了。

事情也在此时发生了转折。上任一年的松北区第二届领导，对工程结算产生异议。

在哈尔滨市政府明确“认可历史、认可合同、认可22号文件规定的结算原则”前提下，2008年12月5日，松北区长办公会决定，以竣工时现场实际发生三方认可的工程量，作为结算依据。

2009年6月29日，松北区政府、建设单位、施工单位、监理单位和共同确定的评审单位黑龙江力得尔工程经济技术咨询事务所，进行了现场听证和勘察，按22号文件和合同约定确定了工程量。

10月28日，五方形成备忘录，时任松北区区长王沿民和各单位负责人签字，备忘录标明：力得尔事务所依据22号文件、施工合同和三方认可的材料形成的评审意见，松北区政府均予以确认。

2010年4月6日，力得尔事务所出具结算审核报告，三环路江北5－6标段污水管道工程审定造价为88792615.36元，东北亚规划36、43、57路污水管理工程审定造价为31069817.45元。

松北区财政评审中心4月23日签收了结算审核报告。

不料，材料送到松北区第三届领导那，“他们又不认了，我还是钱地两空。”潘成才说。

省行政复议责令履行协议 省领导批示10余次未果

因松北区一直未按协议承诺置换土地，潘成才向哈尔滨市仲裁委员会申请仲裁。2010年7月13日，该仲裁委员会以无权处理行政合同纠纷为由拒绝受理。

7月14日，潘成才向黑龙江省政府提出行政复议申请，这才得知协议签订时那块地中有集体所有土地，还有水利设施国有用地，不具备挂牌出让条件。

“当时的感觉就是被骗了。”潘成才说。

2006年12月28日，经黑龙江省政府批准，那块地中的集体所有土地才被征收为国有建设用地。2007年12月13日，省水利厅才同意将水利设施国有用地纳入松北区建设用地项目管理。

在行政复议期间，哈市国土局于2010年8月18日发布公告，欲将该土地使用权挂牌出让，被省政府发出土地冻结令叫停。

经听证审查，2011年2月24日，黑龙江省政府作出行政复议决定，潘成才所属公司完成协议约定的施工义务，土地不具备挂牌出让条件致潘成才无法竞得土地，过错责任应由市政府承担。

黑龙江省政府认为，2008年6月25日，哈尔滨市政府批准收回该宗土地中的水利设施国有用地的使用权后，该宗土地就具备了挂牌出让条件，然而直到2010年8月18日才挂牌出让，构成行政不作为。

黑龙江省政府责令哈尔滨市政府，“自收到决定书之日起60日内履行协议中承诺的全部义务，依法承担过错和行政不作为的法律责任。”

官司赢了，没想到执行中却卡在了工程款结算上。

潘成才认为按22号文件和合同约定应该走定额，放坡系数执行国家强制性标准，“这是招商时给的优惠条件”，工程量以三方勘察签字的为准。但现在松北区认为，应按现场实际系数和实际工程量。

2011年10月19日，松北区将成才集团告上法庭，12月5日，潘成才向省高级人民法院起诉，两案合并到省高院审理。

11月28日，黑龙江省政府法制办向省住建厅发函，要求对双方工程造价纠纷提出处理意见，以便市政府尽快履行行政复议决定。

2012年1月9日，黑龙江省住建厅复函，认为之前五方签字的备忘录应视为合同组成部分，力得尔事务所出具的结算审核报告可作为双方工程造价的结算依据。

“省住建厅都认可了，松北区就是不认。”潘成才无奈又不解，“省政府和住建厅都管不了？”

2012年2月3日，省政府发出责令履行行政复议决定通知书，认为松北区与成才集团工程款问题，应当认可力得尔事务所审定的工程价款数额。

通知书列出三点原因：一是备忘录中已签字认可，二是省住建厅认可，三是《黑龙江省建设工程造价管理规定》明确，“任何部门或者单位不得对已经结算完毕的工程竣工结算再行审查”。

省政府责令哈尔滨市政府于2012年3月底前履行2011年2月24日作出的行政复议决定，现任省委常委中有6位常委曾作出批示，处理解决此事或要求松北区执行省政府决定，但至今无果。

黑龙江省委常委、哈尔滨市委书记林铎，在当市长期间就作出8次批示，当书记之后又作出5次批示，要求松北区执行省政府决定，有过错要承担，甚至在批示中感慨，“这件事搞得太复杂了”。

10月10日，黑龙江省政府法制办将此案转至省监察厅督办，尚未有结果。11月16日，黑龙江省高院就工程款纠纷作出民事裁定，因省政府作出的决定书和通知书无处理结果，本案无依据，中止诉讼。

松北区：协议无效不能给地 结算分歧不能付钱

“办企业、搞工厂，都是我和股东的钱，从没贷过款，没想到当了一回招商企业，把企业赔进去了。”潘成才叹着气说，外面欠1500多万，一直还不上，只好不断加利息，现在滚到2800多万了。

原来是座上宾的潘成才如今在松北区政府总吃闭门羹。今年1月15日，正在北京的潘成才接到松北区的通知，区长刘臣要见他。“难不成是有戏了？”潘成才连夜飞回哈尔滨。

16日16时，记者随同潘成才一行三人来到松北区政府，区长刘臣和区法制办主任孙举负责接待。据潘成才说，这是省政府行政复议决定书下来后，两人的第一次会面。

关于置换的那宗土地问题，刘臣态度很明确，土地使用权的获得必须通过招拍挂，置换是不合法的，所以当时松北区与潘成才签的协议是无效的。

潘成才当即予以反驳，认为2007年国土部才明确出让国有建设用地必须招拍挂，2002至2007年各地均可实行有条件的招拍挂，当时松北区承诺企业垫资1亿以上，是国家级高新技术企业即可。

记者在黑龙江省政府行政复议调查笔录中看到，时任主管副区长倪大鑫承认区招商引资有政策，排污管网建成后，对相应土地可摘牌。

“不能缺钱时招商，说一个政策，完工后就用另一个政策，这不是打劫吗？”潘成才说，“而且省政府行政复议决定书也认定协议有效，说白了，就是土地现在增值近10倍，不想给了。”

“如果行政复议决定书中标明协议供地，我就执行。”刘臣说，但决定书中没有这么写。而潘成才认为决定书中要求松北区履行协议中承诺的全部义务，就包括了约定的工程置换土地。

刘臣明确表示，不是他们不执行省政府行政复议决定书，只是在“想办法研究怎么落实”。他们不认可工程定额和执行强制性标准的结算原则，“挖开，按现场实际重新算，有多少算多少”。

潘成才说，力得尔事务所出具的结算审核报告，有公章，并有三方现场签字确定的工程量。刘臣对此并不认可，认为他们的审核有问题，虽然区财政评审中心已经签收了，但“签收不等于认可”。

潘成才表示，力得尔事务所是当时五方认定的，而且现场确定了工程量，在备忘录中都签字认可，省政府和省住建厅也认可他们的结算审核报告。“这么多年了，挖开能反映当时现场吗？”潘成才说。

刘臣则表示对一些事情不是很清楚，一边和潘成才交涉着，一边让孙举记录：找谁谁谁求证，查一下某企业的行政复议决定书是怎么写的，看一下档案馆中的内业资料。

最后，刘臣给出处理意见，尊重历史、客观公正、实事求是，一些相关法律和依据还要继续研究，只要拿出他们认为真实有效的付款依据，他就签字付款。

两家单位的“一把手”，两个小时的交涉，分歧依旧，事情仍在原地踏步，而潘成才已经等不及了，“明年五一租的厂房就到期了，而建厂的钱却陷进工程里拿不到”。

潘成才钻进车内，发动汽车，两束灯光劈开夜色，孤独地伸刺向远方，荒滩上建起的楼群疾速退去……[详细]

2004年2月，黑龙江省哈尔滨市松北设区，与招商来的企业成才集团达成协议，让其先投资市政建设，区里用土地置换。然而工程结束多年，省政府责令履行协议的行政复议决定也已过执行期，现任松北区政府仍未兑现承诺。

北大法学院教授姜明安以及北京市中喆律师事务所主任律师孙敬国在接受记者采访时表示，行政机关接到行政复议决定后，如拒不履行或者无正当理由拖延履行，直接负责的主管人员应依法给予行政处分。

2004年12月22日，松北区政府出台了《关于采取市场化规模建设市政基础设施的意见（试行）》规定，中标人可以通过土地收购储备机构，以招拍挂的形式，换得建设用地，其在市政项目的投资可用于冲抵应缴的土地出让金。随后，松北区政府与成才集团双方签订了市政工程置换土地协议。

该协议约定，由成才集团负责施工三环路5标段、6标段间排污工程和东北亚规划36、43、57路污水管道工程，并以上述工程的工程款置换北至三环路、西邻前进堤、南邻虎园用地、东靠规划18路之间的87900平方米土地，每平方米700元。

北京市中喆律师事务所主任律师孙敬国认为，该协议属于行政合同，符合当时的法律规定，是合法有效的。“哈尔滨市松北区现任政府推翻前任政府与成才集团达成的市政工程置换土地协议，构成行政行为违法。”

据了解，成才集团已向黑龙江省人民政府提起行政复议，黑龙江省于2011年2月24日作出行政复议决定，确认市政工程置换土地协议合法有效，成才集团已完成协议约定的施工任务，土地不具备挂牌出让条件致成才集团无法竞得土地，其过错责任应由哈尔滨市政府承担。

该行政复议决定同时认为，2008年6月25日，哈尔滨市政府批准收回该宗土地中的水利设施国有用地的使用权后，该宗土地就具备了挂牌出让条件，然而直到2010年8月18日才挂牌出让，构成行政不作为。并责令哈尔滨市政府，自收到决定书之日起60日内履行协议中承诺的全部义务，依法承担过错和行政不作为的法律责任。

孙敬国律师强调，需要注意的是，应当履行上述行政复议决定的主体是哈尔滨市政府，“行政复议机关作出的行政复议决定，一经送达，即发生法律效力，申请人、被申请人和第三人都必须执行。履行行政复议决定，是作为被申请人的行政机关必须履行的法定义务，如果其拒绝履行，就构成行政违法行为。”

北大法学院教授姜明安在接受央视网记者采访时也指出，《行政复议法》第三十二条明确规定：“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”。

姜明安认为，行政机关接到行政复议决定后，必须在复议决定所规定的期限内予以履行，如拒不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定，应当承担相应的行政责任：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。行政机关的法定代表人负有首要的、当然的责任，当被申请人拒不履行行政复议决定时，就应由其法定代表人承担行政处分责任。

2012年2月3日，黑龙江省政府发出责令履行行政复议决定通知书，责令哈尔滨市政府于2012年3月底前履行2011年2月24日作出的行政复议决定，但至今未果。

“因此，成才集团有权要求黑龙江省政府监察部门督促哈尔滨市政府履行行政复议决定，并对哈尔滨市政府及松北区政府的主要负责人员给予行政处分。”孙敬国律师强调。[详细]

旧一届的政府官员离任之后，新上任的领导却坚持不为前任留下的账“买单”。新官不理旧账的背后，是一个企业“被招商”的覆灭之路，一次企业向政府“讨债”长达8年的艰辛历程，更是一个区政府公信力逐渐自损的过程。

2004年2月，黑龙江哈尔滨市松北区，资金紧张，时任区政府领导找到准备到该地建厂的成才集团，让其先投资市政建设，区政府用土地置换。然而工程结束，松北区政府新一届领导却未兑现承诺，尽管黑龙江省政府于2011年2月做出行政复议决定，责令现任市政府为第一届领导留下的账“埋单”，但现任市政府依然坚持第一届领导签订的协议是无效的，拒绝对成才集团进行赔偿。

“新官不理旧账”的乱象并不仅仅发生在松北区，因为政府部门领导调动，不少地方省市都留下了一笔“糊涂账”。2008年，广东茂名政府机构改名换姓后，新单位不接旧债务，“赖”工程款长达13年；2010年7月，媒体曝出新疆博尔塔拉蒙古自治州博乐市城建局新上任的领导不认旧账，致使新疆一企业身陷困局；同年8月，河南登封曝出新官上任不认旧账，12位农民5年讨不回工程欠款……种种不认旧账背后，是官员职责认知的误区，是政府失信于民的缩影。

官员在职期间，所实施的政策和对人民的承诺代表的是其所供职的公权力部门的职能和职责，而并非是其个人承包的事务。官员的离任，也只是代表着其个人职位的调整，并非其所供职的公权力部门职能和职责的终结。因而，上一届的官员离任后，并不代表着其在任期间欠下的民生账单可以就此一笔勾销，也不意味着其在任期间所实施的执政政策的结束。

一些地方新上任官员，拿“上届领导定下的事，自己不清楚”或者前任领导签订的协议无效等借口当理由，拒绝为旧账“埋单”显然站不住脚。新官上任，继承的不仅是前任的职位，更是政府的职能和责任。无论是“新官”还是“旧官”，代表的都是一个政府或部门。因而，一切民生的旧账，上届领导未完成的对人民的承诺，新任的官员都必须当将这份责任接过来，责无旁贷地为上一届领导“埋单”。否则，就是失责于民、失信于民。

新官不认旧账的背后，不仅是一些地方官员职能和职责认识未到位，更多的折射的是地方执政政策缺乏连续性、一些地方官员在执政思维上的存在谬区。

不少地方领导上任之后，往往不是从地方的整体利益和长远利益为考虑，而是从自利性原则出发，为了尽快出政绩，往往热衷于上新工程、搞新项目，企图一竿见影，在最短的时间内做出容易见效的“面子工程”，获取升迁的资本，而不顾城市的长远发展。在这种执政思维的指导下，一些地方官员新上任后，很难做到与前任政策保持延续性，在前任留下的政策上继续完善、追求城市长远规划和发展，而是习惯于对已经生效的政策和合同随意修改、废止、甚至不认账，习惯于开启短期见效的新政。

“领导一句话就变”、“一任领导一个调”造成不少资源和资金的浪费不说，也使得城市的规划和发展进入了一个死胡同。新上任官员不理旧账、失信于民这种执政方式的随意性，本身也是公权力失序的缩影，是“人治”大于“法治”的现实谬区。

黑龙江松北区的这起新官不认旧账事件中，区政府新领导拒绝履行行政复议决定，就是无视法律的效力。政府和企业签订的协议，本身应是具备法律效力，无论领导如何换，协议的法律效力应该是不变的，不能因官员的一句话而失去效应，地方官员更不能视省政府做出的行政复议决定无睹。当权大于法、权脱离法后，官员的个人裁量权决定一切，“人治”代替“法治”时，带给民众的不仅是不买“旧账”的失望，更是对法治社会信心的逐渐缺失。

故而，完善政策衔接制度，让职能和职责的换届交接有法律和制度来约束，而不是由官员个人的意志来决定，尤为迫切。官员交接时，离任审计等制度设计虽然是针对这个问题，但由于审计的时间仓促、审计信息源较简单、审计结果公示范围小等设计缺陷，使得审计执行力差，制度流于形式。而让离任审计等制度真正发挥作用，必然有利于减少这种现象。

在公众的眼中，无论领导如何换，政府的职能和职责都是不变的，所做的承诺继任的官员也应该兑现。倘若政府制定的政策不具备连续性、不能到达民众的合理预期，新官不能履行旧官对民众的承诺，公权力没有很好的制度和法律规范，那么最终政府失去的不仅仅是民众对政府的信任，更多的将是公民对法治、乃至整个社会发展的信心。[详细]