南京市市长季建业向公众委员颁发聘书

5月24日下午，南京首届城市治理委员会正式履职，南京市首届城治委主任、市长季建业向45名公众委员颁发聘书。

成立城治委、鼓励公众参与城市治理，这是我国城市管理模式的重大创新，也是全国首创。

据了解，45名公众委员来自社会各行各业，通过自愿报名、摇号、公示等程序产生，最大年龄为82岁。在昨天召开的第一届城市治理委员会第一次会议上，季建业说，实施城市治理，就是要采用中西医结合的办法，把城市看做一个有机的整体，市民共同的家园，发动社会公众共同参与城市治理，推动城市治理由传统的政府单向管理转向政府、社会与公众的双向互动、协同治理，切实解决好广大市民关心的市容市貌管理、街巷整治和小区出新、违章建筑管控、垃圾分类、流动摊贩、公共交通、环境治理、渣土车管理、公共秩序、停车难（乱）等十个方面的热点难点问题，实现城市品质、市容市貌、人居环境的提升，让我们的城市更美好。[详细]

南京城管“围观执法”

行政权是公权力中极其重要的组成部分，行政权在行使的过程中，缺乏监督就非常容易出现乱象，然而如何监督行政执法，这一问题一直无法得到真正解决。

城市管理是行政执法中极其重要的一个组成部分，也是最容易引发矛盾和争端的部分。

2008年4月23日晚9时，南京市栖霞区华电路一家烧烤店内，两名南京青年因与街道城管人员发生口角，遭到执法人员的围殴。事情的起因竟是因为这两位市民在看到城管执法时，对城管执法人员竖了“大拇指”并在言语上进行指责，竟被南京栖霞区迈皋桥街道城管执法人员打得大便失禁、右臂骨折。

事发后，迈皋桥街道城管首先否认发生打人事件，然而事发时的烧烤店门口安装了监控探头，记录了事件过程，几名城管人员在被竖大拇指后，一起扑上来，有的按住脖子，有的扯住衣服，有的挥拳打上去。仅几秒钟，五六名城管人员就将两名市民拖出小店继续殴打。

监控曝光后，迈皋桥街道城管科一城管队员被警方刑事拘留，城管科副科长王银进被免职，科长叶路和4名协管员被停职，分管城管工作的街道副主任也被要求书面检查。

这一事件让南京城管成为千夫所指。此时正在山东聊城召开的全国城管执法局长联席会第二届年会、第三届城市管理行政执法经验交流研讨会上，与会的全国300多名执法局长对这一表示“震惊”，对粗暴执法予以了谴责。

而这一事件也成为近年来，群众针对南京城管负面评价的总爆发，南京市民都表示，城管的负面形象可以说早已根深蒂固，很难轻易扭转，正面的形象需要实际行动中的文明执法来长期经营。[详细]

中山陵

南京市中山陵风景区以及其所在的紫金山，地处南京城市东侧，风景秀丽，整个风景区内有众多名胜古迹，这是南京展示对外形象的一个重要窗口。一直以来，为了方便中山陵风景区的管理，南京市成立了直属南京市政府的中山陵园管理局，统一管理整个风景区。

2013年4月初，南京数家地面媒体曝光，在中山陵风景区内，一处名叫钟山山庄的小区内藏着400多处违建，然而多年以来，这个小区内的违建问题却一直没有得到解决。

在具体执法中，南京市中山陵园管理局与南京市玄武区城管局之间就管辖权和执法权产生了很大分歧。

南京市玄武区城管部门表示，根据《南京市中山陵园风景区管理条例》规定，“中山陵园风景区管理机构，负责风景区的保护、利用和统一管理工作。未经批准或者不按照批准要求在风景区内从事建设活动的，责令停止建设、限期拆除。”这说明钟山山庄小区违法建设的管控与拆除，执法主体均应为中山陵园管理局，玄武区城管执法部门不具备行政执法主体资格。

然而中山陵园管理局行政执法支队的负责人则表示，中山陵园管理局并没有行政强拆权，“根据《南京市城市治理条例》有关规定和属地管理原则，不论违法建设在什么区域，城管部门、规划部门和区政府、街道办事处都是监管的第一责任主体，城管部门查处违法建设有明确的行政措施与手段，因此钟山山庄的拆违工作主体是玄武区城管部门。”

更让城管部门尴尬的是，在2005年，玄武湖街道、玄武区城管行政执法局在中山陵园风景区红线范围内拆违，被违建当事人以越权执法为由提起行政诉讼，玄武湖街道、玄武区城管局最终败诉，向当事人赔偿了20多万元。这一行政诉讼案件的败诉使得城管部门对于进入中山陵园风景区红线范围内进行执法疑虑重重。

拥有强拆权的城管部门不敢管，而在管理红线内的中山陵园管理局却没法管，这一事件暴露出了南京市相关部门在行政执法仍然存在不少问题和薄弱环节，相互推诿、有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然存在。

经过媒体密集曝光后，南京市政府迅速行动起来，南京市政府法制办经研究后表示，中山陵园管理局作为中山陵园景区的管理机构，应当依法履行对景区内违法建设的监管和控违职责，是景区内违建管控的第一责任人。

根据国务院《风景名胜区条例》和《南京市中山陵园风景区保护和管理条例》明确规定，风景名胜区管理机构负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。对未经批准或者不按照批准要求在风景区内从事建设活动的，由风景区管理机构责令停止建设、限期拆除，对个人处以2万元以上5万元以下罚款，对单位处以20万元以上50万元以下罚款。

《南京市城市治理条例》也规定，开发区、风景区、火车站等窗口地区的管理机构，按照各自职责负责辖区范围内日常城市管理工作，并可以接受城市管理相关部门委托行使相关职权，中山陵园管理局完全可以依据《行政强制法》申请法院实施司法强拆，或者提请政府交由城管部门实施行政强拆。

这一解释为中山陵园管理局与城管部门的联合执法提供了法理依据。随后中山陵园管理局与玄武区联合成立了钟山山庄环境综合整治工作指挥部，全面开展拆违工作。

据综合整治工作指挥部的工作报告，仅用半个多月的时间，到4月下旬，钟山山庄小区内就拆除违建406处，共计5040平方米，达到九成多，而剩余的10处、近100平方米违建也将尽快拆除。

除了对小区内的违章建筑进行了强力拆除外，对于整个事件中暴露出的行政执法人员相互推诿、不作为的行为，南京市纪委也介入并给与中山陵园管理局相关5名责任人停职检查、通报批评等处分。

针对一些居民担心拆违不彻底的顾虑，中山陵园管理局表示，将加大巡查力度，防止违建回潮。

至此，这一起源于媒体曝光，发酵于两部门互相推诿，高潮于上级政府强势介入的“非典型拆违”在运动式的治理下，迅速进入尾声。[详细]

南京街头的学雷锋活动

近日，钟山山庄的“非典型拆违”引起社会强烈关注。在多重行政执法权交叉的情况下，行政执法的不作为不仅损害了群众的切身利益，更损害了政府的公信力。

行政执法既是行政机关的职权，也是其职责。行政执法的范围包括自然资源和生态环境保护、食品药品安全监管、城市治理和违法建筑查处、道路交通管理、开发区景区和窗口地区管理、公共安全和社会秩序维护，以及政府确定的其他行政执法。

这些繁杂的行政执法事项，每一项都与人民群众的生活息息相关，而这其中涉及到城市管理、环境保护等方面，问题更是层出不穷。在我国，政府需要管理的事务十分庞杂，行政执法在具体实践中往往会出现种种问题，违法行政、行政不作为、乱作为在很多方面已经影响到了政府行使行政权力的形象和效果。

核心的问题在于行政执法在行驶行政权力的同时，缺乏有效的监督和处罚。如果存在一套强有力的行政执法监督体系，类似于钟山山庄小区内的违建不可能存在长达十多年之久。

此时构建一套行之有效的行政执法监督体系便成为重中之重，就在钟山山庄拆违的同时，南京市相关政府部门也在进行着一场深层次的改革，试图构建一套适合南京的行政执法监督体系。

谁来监督行政执法

南京本地媒体行业发达，城市管理、环境保护、交通执法等行政执法行为在发生问题时，往往在第一时间即被媒体曝光，而根据媒体曝光，相关政府部门才会跟进查处。

这种运动式的行政执法监督更多针对个案，一些热点问题能够很快得到解决，然而更多的问题被隐藏在冰山之下，没有一套行之有效的体系对其进行监督。

为了解决这样的困境，从去年年底开始，南京市政府法制办公室组织了《南京市行政执法监督办法》（以下简称《办法》）的起草小组，这一《办法》将从制度上有效的解决多部门推诿、违法行政、不作为或者乱作为的情况。起草这一《办法》的宗旨即为解决行政执法时遇到的种种问题，强化政府的行政执法监督职能，规范重点领域行政执法。

5月20日，南京市政府法制办公室召开了《南京市行政执法监督办法》起草听证会，并公布了《办法》的听证会稿，就《办法》的正式出台听取各行各业代表的意见。

在《办法》的听证会稿中，首先明确了政府法制部门作为行政执法监督的主体，要求市、区人民政府加强政府法制部门的建设，配备与行政执法监督工作相适应的机构和工作人员，提供必要的工作保障。行政执法监督工作所需的经费纳入政府财政预算。

与国内其它地区出台的类似《行政执法监督办法》相比，南京市政府法制办在起草这一办法时，更加注重具体实践中的应用。

根据《办法》中的设计，在政府法制部门的主导下，对行政执法进行监督分为内部层级监督和外部监督相结合。

内部层级监督主要依靠行政执法监督员，目前南京市已经拥有1558名行政执法监督员，这些监督员包括行政执法监督员和特邀监督员两类。行政执法监督员主要由政府法制部门工作人员组成，而特邀监督员的构成则包括人大代表、政协委员、专家学者、志愿者以及其他社会人士。这些监督员可以监督行政执法的过程，将行政执法情况汇报给政府法制部门，并参与执法监督、执法检查等活动。

外部监督主要包括投诉举报制度以及媒体监督，尤其是《办法》中单独规定，行政执法机关以及执法人员应当接受媒体和社会舆论监督。对媒体等途径反映的违法或者不当行政执法行为，行政主管部门、政府法制部门应当认真调查、核实，并依法及时作出处理。

群众监督行政执法

南京市这一《办法》的出台，必将对行政执法的运行产生重大的影响，一个明确的监督体系将能更好督促行政权力为老百姓服务。

南京市政府法制办的相关负责人向央视网记者介绍，这一《办法》如果推进顺利，将在今年年底前能够顺利实施，届时，南京市所有的行政执法行为都将受到有效监督。

目前南京市已经确认行政执法主体达到1283个，其中市级537个，11个区746个，全市共有不包括公安在内的行政执法人员超过1.7万名。

为了更好的发挥行政执法的效能，南京市已经全面推进行政执法的规划化建设，1.7万名行政执法人员必须通过由法制部门组织的培训考试，获得行政执法证件后，才能行使行政执法权力，而对于行政执法体制的改革也在不断深化推进。

根据《办法》的规定，法制部门将在行政执法监督上承担最主要的责任，并需要构建一套完整的行政执法监督体系。

南京市政府法制办的相关负责人介绍，如果《办法》实施，市民在遇到每一起行政执法行为时，都可以向执法监督员或者媒体举报，执法监督员可以深度介入到执法过程中，要求行政执法人员就这一执法行为进行解释，如果执法监督员或者媒体认为这一解释并不合理，可以向法制部门反应，法制部门将跟进调查，并作出相应处理。

透明公开公平

在听证会上，有市民代表认为，这一监督体系的建立，核心在于监督员的产生，为防止出现相关部门可能自行圈定行政执法监督员的现象，应该向社会公开招募，在此基础上引入竞争机制，对发挥作用突出、工作成效显著的行政执法公众监督员，应予以表彰奖励，对不履行职责的监督人员则应该淘汰。

也有市民代表表示，只监督不追责肯定不能真正的发挥行政执法监督的威力，他们建议，《办法》应该详细规定行政执法人员承担行政责任、经济责任、法律责任的各种情形，有多少责任就追究多少责任，绝不能以追究一种责任了事而不追究其他责任。代表们建议赋予各级政府法制办执法追究的建议权，并向有权机关移送，对于处理结果也要及时反馈。

市民代表们希望，无论规范行政执法还是行政执法监督都应该形成常态机制，行政执法机关确实应当加强重点领域的行政执法工作，但不应该流于形式，更要防止出现“头痛医头、脚痛医脚”的“运动式”执法现象。[详细]

近20年来，我国先后出台了《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强法治政府建设的意见》等纲领性文件，对行政机关自身行为和行政监督提出了明确要求。同时，《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》相继颁布，也进一步规范了执法主体、执法行为和执法责任。

如何更有效的监督行政执法，南京市早在1994年就开始尝试，在1994年南京市第30号政府令，即制定了《南京市行政执法和执法监督暂行规定》，然而这一暂行规定对行政执法的规范多，对于行政执法监督的规定却显得笼统，尤其对于具体案例的处理，这一暂行规定可操作性不强。也导致城管等行政执法部门很难在执法过程中受到行之有效的监督。

南京市政府法制办公室相关负责人表示，目前对行政执法监督的部门很多，但是纪委监察部门主要针对公职人员，人民代表大会及常委会主要针对的是文件的合法性，而此次南京起草并准备出台的《南京市行政执法监督办法》的立足点在于为监督具体行政执法行为提供一个规范性文件，并明确监督主体和监督方式。

“这个《办法》的出台，我们是希望能够更接地气，操作性更强，目前方案只是初步定稿，未来正式生效时，我们肯定要进行更加深入的研究，修改《办法》中考虑不周之处，使得这一《办法》能够真正发挥作用。”南京市政府法制办公室行政监督处一位负责人这样说。

与国内其它地区的行政执法监督条例相比，南京的《办法》更加注重实践，《办法》不仅明确了行政执法监督的整套体系，更是明确了管辖争议、联合执法、综合执法、边缘区域执法以及不履行职责、不作为、乱作为的详细规定，使得整个《办法》操作性更强。

在《办法》中，还专门拿出一章明确了行政执法的违法责任，行政执法机关、行政执法人员以及监督人员都必须坚守责任，否则一旦查实，将面临严重的处罚。

江苏省委党校教授朱木斌表示，行政执法责任追究制的推行，既有利于加强依法治国、依法行政，也有利于人民群众对领导干部的监督，促进廉政建设。同时，这一制度的完善，也保护了行政执法人员的切身利益，有利于执法人员打消顾虑、严格执法、忠于职守。应当明确行政执法违法责任追究的相关因素。在行政执法过程中，什么样的行为造成什么样的后果，应当以什么样的方式追究什么人的责任，这些在将来出台的办法中都应当进一步明确。[详细]