在总统权力扩大的同时，行政部门异军突起的文官势力更不容忽视。文官是通过公开考试，择优录用的，不与总统共进退。1900年，美国有文官23万，1932年达到了93万，二战时期保持20万文官，二战后保持在250万，文官任职时间长，阅历深，以技术和知识为基础，其基本职能是执行法律和实施政策。然而在现实政治生活中，情况并非如此。他们在当代政治舞台上不仅仅是一个单纯的执行者，文官作为所谓“知识精英”，往往在决策中扮演重要角色。文宫得以自行“颁布大量规章，条例和对政策的阐述”，所有这一切都在“管理公民，商业工会，甚至州和地方政府的活动中”具有“法律作用”。文官根据立法自行作出的决定，“对整个社会也可能是关系重大的，”它的重要性甚至“毫不亚于总统、国会和最高法院的决定”。

　　其次，文官可以通过提供文章，资料和信息等途径影响政府的决策与立法。在决策过程中文官提供的策方案的多少，可以影响决策者的选择范围，文官提供的资料可以左右决策者的看法，文官可以通过各种形式的“院外活动”向国会施加影响。最后，文官在执行政策和法律过程中，有较大的自主权。一项普遍性政策可以贯彻到什么程度，通常取决于官僚对它的解释，以及取决于他们实施该项政策的兴致和效率。

　　总之，文官群体从总体上说是维护资产阶级政策连续性和稳定性的一支重要力量。

　　三、美国政治结构的演变趋势

　　美国社会的发展和政治的演进，不仅使各种政治力量呈现出大幅度升降起伏的趋势，而且使各种或升或降的力量之间发生了新的联系与组合。

　　(一)立法权与行政权之争将继续下去

　　与19世纪末叶以前的“国会至上”的局而相比，今日的美国国会确实威风大减。但是国会并没有丧失宪法赋予的某些控制行政机构的责任和权力。国会仍然“有权‘干涉’政府的日常工作”。在整个70年代，国会制定旨在限制总统权力的法律比以往任何时候都要多。

　　国会还通过自身的调整与改革，增强了与总统的对抗地位。在与总统权力斗争中，国会往往把文官视为可利用和依赖的力量。国会通过在政府内与文官合作，一方面达到分化行政权的目的，使其内部出现某种制衡局面。另一方面使传统的三权制衡的政治结构得以延续，使国会作为民主政治“基石”的地位得以维持。国会在各种政治力量的大起大落中，不仅在政治层面寻求文官的合作，而且在社会层面寻求利益集团支持。

　　由于利益集团的院外活动通常集中于国会，这就给国会接触利益集团提供了便利条件。利益集团对国会的支持，一方面表现在前者为后者竞选提供经济捐款与政治支持，同时也为议员提供一个巨大的选票基地。因此，国会议员往往把利益集团视为“天然盟友”。另一方面，利益集团还可以为议员提供各种信息和材料。实际上，在争取一项立法通过的过程中，不仅利益集团力图取得议员的支持，而且“更多的是国会议员求助于利益集团”。

　　于是，国会联合文官和利益集团分化总统的权力，加强自己的政治实力，抗衡总统，以图在政治上发挥国会的传统作用。

　　(二)法官的地位越来越重要

　　美国国会、总统和最高法院都要宣誓维护美国宪法，但只有最高法院拥有解释宪法的至高无上的权力。正如首席法官查尔斯·休斯所说：“我们都置于宪法之下，但宪法是什么，由法官说了算”。法官一旦上任就抛弃国会和总统。法官凌驾于两权之上。由于总统和国会斗争日益尖锐，最高法院不仅处于总裁地位，而且当作维持三权制衡的法码。例如：在审理“美国诉尼克松”一案中，以沃伦伯格为首的法官为了争取公众的最大支持，对总统施加最大压力，以8票对零票裁决：尼克松必须向华盛顿地区法院赛里卡法官交出64次白宫谈话的录音带。这项裁决不仅成了美国历史上第一位总统辞职的直接原因，而且就总统是否有权阻挠司法程序、三权分立原则，是否授予总统保护秘密通讯的绝对权力，特别就总统是否能宣称他自己是总统的宪法权力和特权的唯一裁判人等问题，作出了不利于总统的裁决，从而削弱了总统作为行政首脑的权力，体现了最高法院对总统的制衡。

　　(三)文官将继续扩大成为指导作用

　　文官与国会相比，是一股新兴势力。联邦政府官员约有90%是按文官制的规定录用的。总统无权任意解顾、降职或调动。文官为了扩大势力，同国会一样，在政治乃至于社会各个阶层面寻找自己的盟友。在与总统权力斗争中，国会把文官视为可信赖的力量，文官把国会视为坚强的后盾。特别是国会往往直接授权局长，在“行使职权时可以不受总统的控制”。这就给文官与总统直接对抗提供了合法依据。文官积极参与决策与立法，自主执行政策与法律，迅速扩大其政治影响。在社会层面，文官为了寻求利益集团的广泛支持，常常把目光投向利益集团。而利益集团也为文官“在摆脱政治纠纷时助一臂之力”。这样，文官上依国会，下靠利益集团，使它在政治结构中处于举足轻重的地位。

　　在美国政治生活中，国会、文官与利益集团不仅形成了密切的相互关系，而且在处理某些特殊问题时结成了非正式的政治联盟，形成所谓的“铁三角”。“铁三角”是美国政治生活中出现的一个特殊现象，常常是特定行政领域或决策过程中的主要力量。目前，联邦政府的“铁三角”已有几百个之多，对美国政治正在发挥着愈来愈大的影响。“铁三角，大量存在，表明当代美国各种政治力量的重新配置，显示权力重心发生了某种程度上的转移。”铁三角“作为国会、文官、利益集团的组合形式，作为原有政治结构的一种补充，使政府的决策更为准确，执行更为迅速，从而加强了政府的社会控制能力，各方面信息的充分提供，社会要求的直接反应，减少了许多不必要的拖延和失误，使政府得以更有效的开展工作。同时，”铁三角“作为政治结构的一种新模式，也”开辟了一条新的渠道，使全部人口中各部分人都可以通过它向负责满足其愿望和要求的政治部门反映自己的愿望和要求“，从而使政府的触角深人社会，更具体地反映并实现人民的利益。

　　国会和文官、利益集团的合流在某种程度上使原有的三权分立的政治结构得以继续存在、得到补充和完善。但是国会、文官、利益集团的合流也带来了某种负作用。”他们把自己的问题与广大社会隔离开来，甚至使社会整体利益受到忽视，而最有势力的人的利益则受到袒护。这种情况继续下去，其结果将不仅是政策的偏颇，而且将是政府代表性的丧失。同时利益集团的参与“必将导致政府的分裂，至少是在范围较为特殊的问题上是如此”。政府权力的集中与政府本身的分裂两种现象并存，对社会与政治两个层面都产生了矛盾的影响，其结果将不仅是社会结构的进一步分化，而且将是政治结构的进一步改组。