中国地方政府变革的研究路径简论_新闻台

　　对于研究中国政治的学者来说,要全面准确地描绘和分析中国地方政府过去30年的改革和变化,是一项痴人说梦的工作。即使已有一些颇有见解的研究,也无法摆脱“盲人摸象”的困境,专其一段,略其全部。[1]

　　一、研究当代中国地方政府变革的四种传统路径

　　归纳当代中国地方政府变革的诸多研究,可以分为四种路径。

　　1.经济路径

　　在1990年代初期,这种路径最出色的代表是以中国中央地方财政体制的变化为依据提出的“中国式的联邦主义”解释。[2]其代表是经济学家钱颖一等。他们认为,虽然中国在政治上是集中体制,但是财政体制带有明显的联邦主义特点,中央政府通过财政包干体制赋予地方政府在本辖区一定的自由裁量权力,使得后者具有发展经济的积极性。尽管这个分析提供了关于改革之后地方政府发展经济的动力解释,但是1994年分税制改革后的变化对其提出了挑战。分税制改革之后,财政收入向中央政府集中,地方政府,尤其县和乡镇两级政府的财政收入紧张,难以有效地履行各种责任。这迫使这两个层级的地方政府把大量精力花在发展当地经济、增加财政收入上。因此,分税制改革后,地方政府发展经济的动力并非来自财政体制的激励,而是来自收入减少和责任增多的压力。[3]

　　经济路径的另一种应用将地方政治中的制度主体——地方政府拟人化,将其假设为理性人,其对当地社会经济生活的参与和干预是处于实现政府收入或利益的最大化。该路径的代表包括“地方公司主义(或法团主义)”[4]、“地方政府企业”[5]、“地方政府经纪人”等对地方政府的多种称呼。[6]这些分析

　　是经济人假设在社会政治领域的延伸,对于现象的剖析清晰,但容易简单化,因为地方政府不是一块“石头”,而是一种“结构”;更重要的是,地方政府的选择并非总是以自身利益最大化为出发点的,还会考虑到其他因素,因此我们既可以看到“企业家型政府”、“发展型政府”,也可以看到“掠夺型政府”以及各种各样的“公司主义/法团主义政府”。

　　还有学者分析了地方经济状况和经济结构对地方政治的影响。一项对于四川省1990年代末期乡镇选举的调查显示,经济状况的恶化是当地政府决定在部分乡镇实行竞争性选举的根本原因。[7]而另一项对其中代表性选举案例的分析也佐证了这个判断。[8]实际上, 1990年代后期,中国大部分县的经济状况并不好,尤其是财政收入受到了分税制改革的严重冲击,但是为什么没有出现普遍性的竞争性选举呢?显然,经济原因不是唯一的解释。

　　在这个时期,全国各地政府先后对国有企业和集体企业实行了私有化,使得政府不再直接控制和经营企业,来自私有经济的收入成为地方财政的主要支柱。因此,争夺资本投资成为地方政府之间竞争的焦点。这为Tiebout式的政府竞争理论提供了丰富的实证资料。[9]有研究指出,地方政府之所以要争夺投资,除了为了增加税收外,更重要的是经济增长指标是与官员晋升联系在一起的,称之为“政治锦标赛”[10]。这个解释把地方经济发展与官员个人激励联系在一起,有助于理解地方政府始终把经济增长作为中心工作的一般性原因。但是,资本并不是均衡流动的,其之所以只向某些地方集中,肯定和这些地方政府的特殊行为或拥有的特殊优势有着直接的关系。更重要的是,随着经济的私有化,地方经济在所有制结构上实行了趋同,地方政府获得财政方式的渠道基本一致,那么为什么各地政府对于资本的态度和方式还存在着很大的差别呢?显然,这也不是单一的经济因素所能够解释的。

　　另外,近年来,一些地方政府除了坚持经济增长是中心工作外,也开始重视社会发展、环境保护等问题,并且在这些方面有所作为。它们之所以调整自己的行为,有着很重要的经济原因,那就是原来所依赖的粗放的、以重工业为基础的经济增长方式难以继续维持,必须加以调整。但是中央政府评价标准的调整也许对地方政府行为的调整更为直接。

　　经济路径对理解地方政治的最大贡献是,它把地方政府这个地方政治运行的核心视为有自身利益取向的主体,从而使对地方政治的研究摆脱了分析政府结构、法律条文以及制度文本的传统方法束缚,回归到地方政治实际运行的现实动态分析。通过研究地方政府如何追求自己的利益,可以更为清楚地看到一些制度规定是如何被执行或变通的。然而,最大的贡献也可能是经济路径的最大局限。地方政府所追求的利益不能简单地等同于经济利益,中央与地方财政关系的变化、地方政府对资本投资态度的改变,也不能完全归结为地方政府谋求经济增长的结果。只关注地方政府行为变化的经济原因,就会忽视上级政府和当地民众对地方政府提出的多样性要求。

　　2.国家中心路径

　　从国家的角度来研究地方政治的变化是有其合理性的,这不仅由于中国政治具有高度集中性,更在于中国的国家建构过程还在进行之中,地方政治的变化直接反映着这个过程。因此,可以用“地方国家”来表示地方政治。国家中心路径的基本判断是,地方政治的变化不过是国家层面政治变化的延伸或反映,这体现在两个方面:一是地方政治在结构上与国家政治有着高度的同构性,尤其体现在政府结构和职能设置上。地方政治在运行上相似性远远大于差异性;二是地方政治变化的根本动力来自中央。这种认识在政治改革态度上表现为倾向于中央推动的自上而下的改革。有意思的是,国家中心不仅是一种研究路径,也是一种社会态度,尤其是许多地方官员认为地方政治要发生根本性的变化必须来自中央的推动。

　　近年来,由于国家建构(state-building)理论的引入,一些国内学者开始以这个理论来研究地方政治的变化,认为地方政治的变化集中体现了现代国家的建构过程。这表现在两个方面,一是在市场经济条件下政治权力的运行更为理性化。地方政府按照市场经济的要求转变职能,减少乡镇数量,提高官员的专业化水平,以改善政府运行效率。更为重要的是,政治权力以新的方式渗透到社会经济生活领域。二是政治权力运行更具有民主性。有学者提出民主国家建设是现代国家建设的重要内容。[11]在地方政治中,这表现为基层选举的举行,公民参与的扩大和政府运行透明度的提高。

　　国家中心路径的最大优点,是以国家政治为宏观背景,为读者提供了一副地方政治变化的整体图景。以国家为基本的分析单位,抹平了地方之间的差别,归纳出不同地方政治运行所具有的共性。然而,这种分析路径忽视了地方政治是距离社会最近的国家政治,其变化除了受到中央权威的影响外,也深受地方社会经济文化等因素的影响。这些因素也许决定了不同地方政治运行会呈现出不同的形态。

　　3.社会中心路径

　　这个路径深受公民社会理论的影响,力图为地方政治的变化寻找到社会因素。客观地说,过去10多年来,在地方社会中,公民社会的力量得到了发展,并且在某些领域中壮大起来。这尤其体现为地方媒体数量的增加和民众参与公共生活意识的增强。公民有着更多的表达意见的渠道,并且更重视维护自身的权益。公民社会的发展推动了地方政治的民主化进程。城市居民委员会直接选举、县乡人大代表选举中竞争性的增强等现象,显示出地方政治的民主化更有可行性和操作性。[12]在中国,公民社会的发展是不均衡的,城市强于农村,而城市之间也有很大的差异,这就使得我们难以选择出合适的多个地方进行系统的比较,以全面了解公民社会因素影响地方政治变化的机制。此外,更为重要的是,虽然公民的选举权、知情权和表达权得到了更有效的保障,但是其还无法通过“发言权”来对地方政治产生周期性的影响;而户口制度在人口大规模流动的条件下也无法保证居民“用脚投票”来直接影响地方政治。因此,弱小的公民社会还不足以成为决定地方政治变化的单独变量,必须借助其他因素才能发挥出作用。这样就使分析者很难对其确切作用进行充分估价。然而,社会中心路径的最大优点在于,它使我们发现了影响地方政治变化的力量不仅仅来自市场和国家,公民及其组织也应该给予考虑的空间。尤其对于地方政治来说,社会力量不仅通过正式的制度渠道影响其变化,而且在很大程度上通过非正式制度方式影响着它的运行。

　　4.能动者路径

　　如果说前三种路径都带有结构主义倾向的话,那么能动者路径强调的是地方政治变化中的主体。

　　Susan H.Whiting认为,无论是国家中心论,还是“国家-社会关系”方法,都难以解释中国的制度演变。这些概念不仅会在学者中间产生分歧,而且也难以充分反映中国的现实。因此,她主张用新制度主义的方法来研究中国制度的转变。在她看来,新制度主义把个人动机与制度的作用有效地结合起来,使研究者可以把国家分解开来,并且检查国家机构中的个人所面临的激励是如何因制度背景以及管理层级不同而产生差异。虽然与“国家-社会关系”方法一样,新制度主义把握住了国家-社会的相互影响和塑造关系,但后者的优势在于通过对有限理性人的实证分析可以解释制度变革的动力。[13]

　　该研究路径不仅应用于研究领域,而体现在由几家学术机构联合举办的“中国地方政府创新奖”的评选活动中。!"对获奖项目的跟踪调查发现,这些创新发起的重要原因之一是当地负责官员具有很强的创新精神,力图用新的方法、手段,来解决当地社会经济发展中遇到的问题。更有意思的是,这些负责官员的职位变化与创新的维持和扩散有着密切的关系。职位提升往往有利于创新的继续和扩散,而退休或调动到其他地方,则很可能导致创新项目的终止。这很容易使人联想到“人亡政息”。这些创新案例说明,在地方政府改革创新中,富有创新意识的领导者发挥着很大的作用。我们在此基础上可以进一步推论,领导人对于地方政治的变化有着很大的影响。这个推论也可以从其他方面获得佐证。比如对“一把手”问题的讨论以及为了约束他们制订的一系列法规制度;近年来被媒体热炒的以仇和为代表的“个性官员”现象。

　　与国家政治相比,地方政治可能更容易被领导者打上“个人的烙印”,而能动者路径恰恰使我们可以通过分析官员个人的行为来了解个人行为是如何影响地方政治变化的,这无疑会使我们看到的政治运行更加生动,不会被枯燥的制度文本分析所掩盖,并且能够了解到个人行为是如何与制度的运行实现互动的。但是,能动者路径也有其内在的缺陷。

　　由于官员的流动性很大,所以很难分析其在地方政治长期变化中发挥的作用,这就使得对地方政治变化的研究局限在个别案例分析和事件分析上,难以对多个地方的政治变化进行比较研究。

　　二、治理路径的优越性

　　上述四种路径的共同优点是:它们分别提供了一个有价值的视角,使研究者可以撇开繁复的关系、多样的主体,顺着它深入下去,了解地方政府在某些领域的具体运行和变化,从而把不同地方政府的行为联系在一起,抽象出一幅地方政府变化的画面。然而,这样的研究路径往往为了深刻而牺牲了全面,而抽象出的整体画面又由于视角的局限而缺乏对多样性的考虑和包容。1990年代兴起的治理分析框架有助于弥补这些不足。之所以这样讲,有四个主要原因。

　　1.治理框架勾画了政府管理的基本模式

　　这个框架是对过去几十年来发展中国家面临的“缺乏治理能力”和发达国家的“治理能力超负荷运行”经验的总结[14],具有很强的包容性和综合性。

　　这不仅体现为治理概念在不同学科领域中得到广泛应用[15],更体现为国家——市场——公民社会“三位一体”的治理模式,是一种可以适合多种社会情景的解释框架。这三者是现代社会治理必需的制度要素,它们之间的平衡和互补关系是实现良好治理或善治的制度基础。因此,“三位一体”的治理模式具有普遍意义,可以适用于不同的社会环境中。然而,三者的平衡关系会由于环境条件的不同而发生变化,某个因素占据主导地位,以不平衡的关系来应对特定的问题,以保证治理的有效性。这样,治理模式就实现了普遍性与特殊性的统一,既避免了上述研究路径过于偏重某个方面,容易导致“中心论”的偏颇,也避开了被批评为普世模式而无法使用的尴尬。

　　2.治理框架所倡导的价值也是各级政府公共管理已经追求或应该追求的目标无论是治理理论的首倡者世界银行,还是联合国、OECD组织以及从事发展援助工作的其他国际组织,虽然都根据自己的理解提出衡量“善治”或“良好治理”的指标,但是在基本价值上并没有冲突,反而在许多方面是一致的。例如,在指标方面,目前最为成熟的指标应该是世界银行学者考夫曼等人设计的,包括了发言权和责任、政治稳定和没有暴力、管制体系的质量、政府的有效性、法治以及腐败程度六个方面。[16]而联合国2003年第五届全球政府创新论坛对基于过去20年各国政府创新经验总结基础上提出的21世纪政府改革的7个目标,就体现了治理的价值追求。它们是成本政府、优质政府、专业政府、数字政府、规制政府( regulatory reform)、诚实政府和透明政府。这些目标也是中国政府改革所追求的目标,并且进入了官方文件。

　　3.治理框架把公共管理理解为多主体参与的多层次过程,有利于消除法律文本和制度规定对地方政府研究的思想束缚尽管对于治理有多种定义,但是一个基本共识是,治理( governance)与政府( government)的根本区别是,前者强调的是管理的过程,后者强调的是一种制度结构。治理涉及到权力如何行使,谁具有影响力,谁具有决策权以及决策者如何负责的过程。

　　因此,治理发生在不同的管理层次上,从全球到国家,再到地方以及社区,更重要的在治理过程中会由于问题和领域的不同牵涉到多个主体。国家、私人部门以及公民社会不过是对众多主体的类别划分。[17]这样一个包括多主体和多层次的分析框架,有利于分析地方政府的实际运行。对于地方政府的职能、权力和运行原则,各国虽然都有系统完整的法律规定,但是地方政府的实际运行远远比法律文本所表达的要丰富、生动。在中国,法律文本、制度设计与实际运行的反差似乎更为明显。比如,宪法规定的三个地方政府层次(省、县、乡镇)实际表现为四个层次(省、地级市、县与县级市以及乡镇)甚至五个层次(包括了副省级)。更重要的是,在党-国体制下,中国政府具有高度的综合性,不仅包括西方政治学意义上的广义政府,还包括党系统内的各类制度。随着市场力量和社会力量的发展,地方政治的实际参与者也大大地增多了,私人企业、社会组织等成为制度变革的重要力量。[18]此外,在地方政府管理过程中,除了正式制度外,非正式制度也发挥着作用。因此,用治理来代表地方政府能够更为方便,不仅可以把多种因素,特别是多主体考虑进来,更可以避免花太多篇幅来界定主体。

　　4.治理框架中的治理主体之间的关系、机制、手段、技术以及治理能力等要素,很适合用来分析和理解地方政府的实际运行

　　地方政府在行使法律赋予其责任以及上级交付其任务的时候,必须要面对各种关系,使用一定的机制,运用一定的手段、技术,并且要充分发挥自己的能力,而这些关系、机制、手段、技术、能力,不是法律文本和制度设计所能涵盖或规定的,必须在具体环境下进行选择和配置。更为重要的是,新的治理主体、治理机制、手段、技术等因素,很难纳入以法律制度主义或政治系统论为基础的传统政府分析框架中,但它们又是地方政府运行中必要的组成要素,是当分析地方政府在具体政策领域中的行为变化时所必须考虑的因素。就中国地方政府而言,制度性变革主要来自中央决策,而其他变化主要是围绕治理机制、手段、技术以及治理能力展开的。利用治理框架,有助于我们把发生在地方的这些微观或中观变化整合起来,并避免拘泥于琐碎变化。

　　改革开放以来,中国的政府治理变革在相对较短的时期内取得了巨大的成绩,为维系中国经济高增长率做出了贡献[19],地方政府在治理改革中发挥了重要作用。根据治理框架,我们可以从治理主体、治理关系、治理机制、治理空间、治理能力等要素出发,来考察地方政府过去30年代发生的主要变化。对于这些要素是如何变化的,作者将另辟专文进行论述。

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　　（作者单位：中央编译局当代所）

责任编辑：朱心蕊