1947年5月，凯南被任命为国务院“政策计划委员会”(PPS)主任，负责战后美国对日占领政策的研究。面对琉球问题上国务院与军方的严重分歧，凯南认为应该从苏联威胁及日本国内局势变化的角度出发，重新考虑对日政策及琉球问题。为此，1947年底，凯南赴日与驻日盟军司令麦克阿瑟磋商未来的对日政策。麦克阿瑟特别强调冲绳的战略重要性：“美国的战略防线已经不是加利福尼亚西海岸，而是马里亚纳群岛、琉球群岛、阿留申群岛，而冲绳则正位于关键防线的核心地位”，从而使凯南更加重视冷战对抗中冲绳的战略重要性。随后，凯南又到冲绳诸岛进行了考察，并于1948年3月25日向国务院提交了考察报告《PPS-28·关于美国对日政策的建议》，提出从东西方冷战对抗的角度来处理对日政策及琉球问题。美国国务院也因冷战对抗局势的加剧，最终同意了凯南的报告，并在10月9日形成了“国家安全委员会”(NSC)NSC13/2号文件：“美国应该长期保持在冲绳的各种设施以及在北纬29度以南的琉球群岛、南鸟岛(MarcusIsland)、孀妇岩以南的南方诸岛(NanpoShotosouthofSofuGan)上参谋长联席会议认为必要的各种设施”，并要求在适当的时机使国际社会承认对这些地区的长期战略控制权。

NSC13/2号文件的出台，标志着美国对日占领政策的转变，也使其对琉球的政策最终从属于遏制苏联的冷战战略目标。凯南提出在琉球群岛建设军事基地和经济复兴优先的政策，以及要求在“适当的时机”获得对琉球群岛的长期战略控制权的建议，暂时解决了美国国务院与军方在琉球问题上的长期分歧。但是，美国政府只是坚持对琉球的战略托管权，却始终没有提出要日本放弃琉球的主张，从而为日本最终争取琉球群岛的“法理权”留下了余地。

 三、琉球名称的改变与冲绳问题的产生

1948年底到1950年初，美苏冷战对抗加剧，中华人民共和国的建立又大大改变了远东政治格局。面对国际局势的剧变，美国日益将日本纳入其遏制共产主义的战略轨道之中，这也就促使美国加快了对日媾和进程。1950年9月7日，美国军政双方达成联合备忘录草案，即NSC60-1号文件。NSC60-1号文件是美国对日媾和政策基本要点与实施步骤的纲领性文件，要求“美国必须立刻进行对日缔结和约的预备性谈判”，并“必须确保美国对北纬29度以南琉球群岛、南鸟岛以及孀妇岩以南南方诸岛的唯一战略控制”。

由于该文件为最高机密文件，同时也为了与其他国家进行缔约谈判时有所依据，美国国务院又根据NSC60-1号文件精神而拟定了一份公开发表的“对日媾和七原则”：在领土问题上，“日本将承认朝鲜独立；同意由联合国托管琉球和小笠原群岛，以美国为托管当局”。可以看出，“对日媾和七原则”与NSC60-1号文件在内容上具有很大的差别：NSC60-1号文件公开提出了美国的战略利益与要求，而“七原则”则打着“联合国托管”名义，更具隐蔽性，有意淡化美国的战略意图。

1951年3月23日，杜勒斯根据NSC60-1号文件精神而制定的对日和约草案完成，标志着美国内部就战后琉球、小笠原群岛的最终安排达成共识。然而，日政府为确保对琉球的最终主权，利用美国急于对日媾和的心理，提出美国修改和约中托管岛屿名称及地域范围等要求。为获取日本的支持，使其成为美远东冷战的坚强壁垒，美国在不触动草案根本要点的情况下对日本做了让步。这样，日本与琉球的关系实现了“法理化”，琉球争议成为冲绳问题并最终使日本有了坚实的“法理”依据。

1951年4月4日，日本外务次官井口贞夫打电话给美国驻日代理政治顾问威廉·西伯德(WilliamSebald)，建议将“北纬29度以南的琉球群岛(TheRyukyuIslands)”改成“北纬29度以南的南西诸岛(NanseiIslands)”。对此改动，井口贞夫解释道：“北纬29度以南的奄美群岛并不属于琉球群岛，而是属于萨南群岛，而南西诸岛包括萨南群岛及琉球群岛，也就是说所有在九州岛及福摩萨(注：指台湾岛)之间的岛屿”。西伯德当天中午立刻从东京给国务卿乔治·艾奇逊(GeorgeAtche2son)发电报，认为日本政府的建议“从历史上看来是正确的，因为日文‘RyukyuIslands’的历史用法与‘NanseiIslands’并不一致”，因此，他赞同日本方面“北纬29度以南的南西诸岛(NanseiIslands)”的修改建议。

4月5日，美国务院日本事务小组委员会的罗伯特·A1费瑞(RobertA1Fearey)在给国务院远东局东北亚事务处处长约翰·M1艾利逊(JohnM1Allion)的备忘录中表示，国务院情报研究局特别助理、地理特别顾问塞缪尔·S1博格斯(SamuelS1Boggs)认为，“‘南西’(Nansei)是一个更加确切的词汇，而且应该得到使用”。因此，费瑞认为，“‘琉球’(Ryukyu)是一个非常普遍(familiar)的名称，而且日本很可能建议使用‘南西’，因为这个日本名称(‘琉球’一词是中国‘Loochoo’的转译)与中文发音类似，而且将来可以作为日本所有权的象征”。但是，博格斯从没有表示“南西”一词在法律意义上是更加准确的。

1951年5月3日，美英两国商议的对日和约草案确定，进一步明确“日本同意美国向联合国提出有关托管制度的任何建议，而且美国作为行政当局托管北纬29度以南的琉球群岛、小笠原群岛(theBoninsIslands)，其中包括西之岛(RosarioIsland)、硫磺岛(VolcanoIslands)、冲之鸟岛(PareceVela)和南鸟岛。美国将有权行使对该领土及其居民的行政权、立法权和司法权”。对此，6月28日，国防部长乔治·C1马歇尔(GeorgeC1Marshall)表示，考虑到美国国家安全，南方诸岛应该包括在托管范围内。因此他建议：“在托管制度下，日本应该同意美国成为唯一(sole)之行政当局；北纬29度以南的琉球群岛，孀妇岩以南的南方诸岛和小笠原群岛中包括西之岛、硫磺岛、冲之鸟岛和南鸟岛；美国将有权对该领土的居民和水域行使一切行政权，立法权，司法权。”考虑到军方及其他各方的建议，1951年7月3日，美国国务卿艾奇逊决定修改和约草案，派人发电报给驻澳、加、印等14个国家及地区的使馆，要求在和约草案第三条中加“sole”于“行政当局”之前，并强调对北纬29度以南地区的战略控制。可以看出，艾奇逊的建议是符合美国国家安全委员会NSC13/2号文件内容的。

1951年7月12日，日本政府再次提出：感觉“theRyukyuIslands”一词并不明确，建议用日本政府4月就已经提出的“NanseiIslands”一词来代替。7月13日，费瑞接到东京的电报后立刻与博格斯再次协商。博格斯建议条款术语尊重日本的意愿：“采用‘NanseiShoto’的术语，不仅与条款中的‘NanpoShoto’用法类似，而且与当前日本的名称用法一致。我知道日本所用的‘NanseiShoto’一词包括大东群岛，但琉球群岛却不包括。我想，如果上述建议提交给参谋长联席会议，并表明该词的意思与当前用词之意完全一样，日本人及很多美国公众就都会理解该改动，而参谋长联席会议也会同意此项修改。”②7月15日，政治顾问西伯德在给国务卿艾奇逊的电报中，就日本的修改建议提出自己的看法：就美国制定的对日和约第三条而言，“‘NanseiIslands’包括所有北纬29度以南的岛屿，但琉球群岛不包括北纬29度以南的所有岛屿”。

基于以上要求，杜勒斯接受了日本政府的建议。1951年7月18日，艾奇逊再次要求发电报给驻澳等50多个国家及地区的使馆，将和约草案第三条中的“北纬29度以南的琉球群岛”“删除”，代以“北纬29度以南NanseiShoto(包括琉球群岛及大东群岛)”。经过美政府内部的协调以及美日政府间的讨价还价，对日和约中托管的岛屿地域及名称最终得以确定。可以看出，美国基于其远东战略及拉拢日本的需要，在有关琉球问题的条款上做了有利于日本的修改，从而实现了琉球名称日本“法理化”。

1951年9月4日，对日和约大会在美国西海岸的旧金山歌剧院召开，包括日本在内的52个国家及地区的代表出席会议。但是，新中国政府及台湾当局却因为美国、苏联等国就中国代表权的争执及阻挠而都未能出席。9月5日，杜勒斯公开使用“剩余主权”一词来解释条约中的琉球战后安排问题：“面对盟国中的分歧，美国感到最好的方法是允许日本保留剩余主权，这样可以使这些岛屿置于联合国托管制度之下，而美国作为行政当局。”这是美国首次就日本保留琉球群岛的“剩余主权”所做的公开声明，并操纵和会得到其他部分国家的认可。但是由于国际冷战局势所限，杜勒斯没有提出剩余主权以何种方式明确界定，以及日本政府何时能够行使该行政权力的方案。

9月8日，旧金山大会举行了《对日和约》的签字仪式，包括日本在内的49个国家在和约上签了字，苏联、捷克斯洛伐克和波兰代表则拒绝签字。和约正式文本共七章27条，其中第二章“领土”中第三条规定了琉球群岛的地位：“日本对于美国向联合国提出将北纬29度以南之南西诸岛(包括琉球群岛与大东群岛)、孀妇岩岛以南之南方诸岛(包括小笠原群岛、西之岛、硫磺列岛)及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度之下，而以美国为唯一管理当局之任何提议，将予同意。在提出此种建议，并对此种建议采取肯定措施以前，美国将有权对此等岛屿之领土及其居民，包括其领海，行使一切及任何行政、立法与司法权力。”