城管执法时发生纠纷和矛盾已是家常便饭。

央视网（记者王甲铸 报道）5月31日，延安市城管监察支队凤凰大队稽查一中队，在对市区景点周边流动商贩进行检查时，与自行车行老板刘国峰发生冲突。在媒体此后的报道中，人们得知，当时一名“临时聘用”的城管队员用脚踩踏刘国峰头部，致其入院。此事一经媒体报道，立即引发全国性大讨论。在社会舆论和“上面”追责的压力下，城管方面搬出了“都是临时工惹的祸”这个挡箭牌，不料引来更多的舆论鞭笞。

此类事件的责任，应该由临时工承担吗？

让延安城管陷入舆论漩涡的此次暴力执法，其权力源自我国1996年出台的《行政处罚法》。该法第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

多年的实践证明，这一规定导致很多问题的出现：使城管缺乏统一的行业主管部门，行使行政处罚权的行政机关的具体设置也存在着多种形式。这些都使得城市管理方面出现多头管理，无人为城管说话、缺乏法律法规支撑的尴尬境地。结果，城管得不到更多的财政和编制照顾。这是城管大量聘用临时工的体制源头。

以延安为例，据2010年下发的《关于延安市人民政府机构改革的实施方案》，成立延安市城市管理局为市政府工作部门，其职能除了包括城管监察支队具体负责的城管行政执法工作外，还负责市政、市容园林等多个方面的工作。

上海市2008年进行机构改革后，原绿化管理局和市容环境卫生局不再保留，转而成立绿化和市容管理局，同时挂上林业局、城市管理行政执法局的牌子。这意味着，上海市城管执法局事实上是隶属于绿化市容局的“局内局”。

另外，成都、重庆、广州、深圳、青岛等多个城市虽然设立了城管执法局，但多属于和城市管理局同时挂牌，城管执法局其实就是城市管理局下辖的一个二级单位。

西安市则在2005年9月挂牌成立西安市城管执法局，为市政府直属行政机构，加挂“西安市城市管理综合行政执法总队”的牌子。据央视网记者了解，其城管执法总队下设4个处级建制的城管执法支队。城九区分别设区城市管理综合行政执法局，均为区政府工作部门，以区政府管理为主，业务工作受市城管执法局领导。

相对于延安市及其他城市城管局，西安市城管执法局从职责设置上更贴近目前为公众所熟知的那个执法机构。

不难看出，相比各传统行政管理部门，城管执法机构属于新设机关，上没有中央级主管部门为其争取利益（省一级同样没有主管部门），下没有审批管理职能带来的“话事权”，处理跨部门和跨层级协调时因此常常吃闷亏。城管执法机构也因此常常成为指哪打哪的“市长别动队”，不得不“优先完成”强制拆迁等“市政交办事项”，甚至承担原不属于自己权责范围内的工作。

行政法学者杨小军此前在接受媒体采访时称，城管得不到编制的根本原因，并非政府财政困难，很多地方其实负担得起，实践中，如何分配有限的编制名额，各地政府在做决定时常要寻找依据。因为城管在中央没有主管机构，各类法律法规文件都缺少关于它的规定，没人为它说话，找不到依据，也就容易把它给遗漏了。

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网络新闻联播封面报道《城管调查》20130614

No1：  暴力执法背后：城管缺乏“母爱”

No2：  临时工泛滥：都是编制惹的祸

No3：  一个协管员的自白：大不了扒了这层皮

No4：  专家：开除“临时工”也难逃法律责任