治理“治理性干旱”_新闻台

　　近年来我国加大了农田水利建设投入力度，大量资金用于农田水利基础设施建设，但农田水利建设的效果并不理想，一个突出表现是农业旱灾频发，农业旱灾已由华北传统干旱地区向丰水地区蔓延，从局部性向全局性演变。为了揭示新时期农业干旱的形成机制，提升农田水利建设的成效。华中科技大学中国乡村治理研究中心组织课题组，对我省沙洋、宜都、洪湖3县市10镇22个村农田水利建设进行了专门调查和分析，并提出农田水利建设新思路。

　　治理性干旱

　　分田到户以来，农田水利治理有两种主导性的思路，一种思路可以称之为工程技术思路，另一种是非工程技术思路。在当前的农田水利建设中，形成了以工程技术思路为主导的技术路线。每当大旱的时候，媒体、学界以及地方政府都无一例外地将问题归结于农田水利基础设施建设的落后，将干旱看作是气候对农田水利基础设施的考验，将干旱的原因看作是“工程性缺水”，出路在于加强农田水利基础设施建设。其实，我们在深入的调查分析后发现，基层治理体系的失效导致灌溉模式解体，农田水利系统无法发挥作用，从而形成旱灾，是农田水利陷入困境的根本原因。我们将此种原因造成的干旱称为“治理性干旱”。

　　治理性干旱的生成机制

　　治理性干旱是由基层治理失效导致的农业旱灾，其生成机制包括灌溉模式、基层治理、农民合作等。

　　统筹灌溉模式解体。新中国成立以来，我们农业灌溉形成了以各级政府组织尤其是基层组织为主导的灌溉模式，这一模式强调统筹而非参与，以行政边界为组织范围而非渠系，我们将这种灌溉模式称为“统筹模式”。统筹模式的最小统筹单位立足在自然村落之上，大中小型水利工程相互配合组成一个有效的灌溉系统。税费改革后，取消“两工”和共同生产费制度，合村并组，取消村民小组长，基层治理体系弱化，其作为小农生产与统筹灌溉的中介无法发挥作用，基本上退出农业生产领域，而基于农民自愿的合作又无法维系，导致统

　　筹灌溉模式解体。

　　基层水利服务体系弱化。2005年，我省对乡镇七站八所实行市场化改革，推行“花钱买服务”，水利站也在被改革的行列，改革后的水利站成为水利服务中心。从调查来看，乡水利服务中心的职能弱化，乡镇政府失去了在农田水利上的统筹能力。

　　农户合作陷入困境。税费改革后，基层组织退出农业生产领域，农民各种各的田，其集体行动能力严重不足，合作困难。近年来，不少地方出现打井高潮。当大中型水利无法与农户对接，农户不再可以指望大中型水利时，打井、挖堰也许就成为农户唯一选择。

　　（作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心主任、教授）