财政部叫停机场建设费开征民航发展基金遭质疑_新闻台

　　关注理由

　　财政部日前印发《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，废止机场管理建设费，开始征收民航发展基金。这一废一征，被不少人称为“换个马甲收钱”。民航发展基金为何收?如何收?怎么用?不回答好这些问题，质疑和争论将会继续。

　　“一个好消息：征收多年的机场建设费停了；一个坏消息：开始征收民航发展基金”。

　　“换汤不换药”

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　　近日，财政部印发的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》公布：从今年4月1日起，原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并成民航发展基金。两个“建设”改为一个“发展”，随即引起社会一连串的质疑和追问。民航发展基金是否真的如同民众所说的“换个马甲”收费?《法制日报》记者就此采访了业内权威专家。

　　“换马甲”后变化何在

　　查阅相关资料，记者注意到，征收机场建设费争论的焦点主要集中在征收机场建设费的合法性、合理性以及公开透明上。此次民航发展基金的推出，并没有消除公众的疑虑，反而使争论进一步升级。不少人认为，虽然换了个“马甲”，征收的费用内容和标准与原来的机场建设费基本一致。

　　机场建设费受诟病早已不是新鲜事，为何直到现在才“寿终正寝”?取而代之的民航发展基金有何实质进步?

　　“原来的机场建设费是向旅客收取，民航建设基金是向航空公司收取，分别是根据两个规定收取的，但二者都是用于民航基础设施方面的投资，比如机场建设等。现在是把这两个规定合在一起改收民航发展基金。”中国民航管理干部学院航空法专家董念清向《法制日报》记者介绍说，“机场建设费从字面上来讲可以看出主要用途就是机场建设，而民航发展基金则进一步拓宽了基金的使用范围，即不限于机场建设，还将用于民航节能减排等方面。所以根据新出台的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，民航发展基金在作用上就有了新的发展。”

　　“我认为合并成民航发展基金进行收取是政府职能转变的一个具体体现。因为在2002年民航体制改革之前，机场的建设和建成以后的使用、管理等都归属于民航局管辖。2002年民航体制改革之后，机场实行属地化管理，即全国大部分机场都归地方政府管理，并且所有权也应该是属于地方政府。在这种转变下，机场的建设管理要地方政府来履行相关职责，而民航局主要是从行业管理的角度参与其中。”董念清说，“在政府职能转变以后，政府部门将更多地考虑普遍服务和均衡发展的问题。比如说让更多的人可以乘坐飞机，发展中西部经济欠发达或不发达地区的航空运输。与我国东部地区比较，中西部地区的航空运输还是很落后的，机场数量少，航班量也少。所以为什么叫发展基金，实际上就是体现了管理思路管理方式的转变，或者说管理理念的转变。”

　　中国民航管理干部学院航空运输服务研究所所长邹建军认为，设立民航发展基金主要是为解决两大问题，“一个是作为公共基础设施的投入，它需要有更多的资金来源渠道，第二个就是发展基金还涉及为了保障公民的普遍性权利，尤其是作为航空运输这种相对来说比较高价位的出行方式，也就是使更多的人能够受益”。

　　发展基金用在哪里

　　收费到底收了多少?用于何处?“机场建设费”之所以屡屡遭到舆论非议，就是因为没有解答好这两个问题。民航发展基金要想不再步其后尘，必须收得合理、收得明白。

　　邹建军向《法制日报》记者表示，即使在民间饱受诟病，但机场建设费的资金对整个民航业的发展，尤其是对民航基础设施建设起到了非常大的作用。“但随着行业的发展，一些新的动向开始出现，资金的使用范围也更大了，扩大了以后原来的管理办法有些就不适用了，这样的话就需要进行修订。在这种情况下，我们可以看到，在这一次发展基金当中，它的使用范围明显比以往扩大了。”邹建军说。

　　据财政部有关负责人4月17日表示，民航发展基金基本上维持了原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金的使用范围，并根据我国民航事业发展要求，将民航节能减排和通用航空纳入了民航发展基金使用范围。

　　“民航发展基金用‘发展’二字可谓名副其实。”董念清向记者表示，“比如机场建设费和机场建设基金的使用范围不包括通用航空，但通用航空的重要性不用多说，比如四川发生地震，就需要通用航空企业参与救援，这次基金管理办法就将通用航空包括了进去。再比如相对客运航空来讲，我国货运航空无论从飞机的数量到货运量都比较弱，所以此次民航发展基金的使用范围包括了货运航空。还有就是国际航线，我们现在已经是世界第二航空运输大国，但国际航线无论从数量还是客座率上来讲，和美国、日本、欧盟的航空公司是根本无法相抗衡的。所以国际航线也是民航发展基金重点支持的对象。”

　　但为何“发展”民航要由老百姓来“埋单”?这也许也是此次民航发展基金受质疑的一项重要原因。

　　“民航发展基金是为了维护基础设施建设更新，也就是我们所说的，为了保障更多人能够享受到这种服务的普遍性而提出设立的。”邹建军认为，在这种情况下，任何一个消费者都应该承担一定的社会责任，“各个国家对机场基础设施建设这一块，对旅客都有一些对应的税费，只是大家称呼不同，有的是单个税费，有的可能是多种税费，甚至标准也不一样。”

　　“‘谁使用谁付费’在国际民航界都是通行的原则。”董念清说。

　　资金流向怎保透明

　　据了解，根据有关规定，原机场建设费一半上交国家财政，然后再返还民航总局用于机场补贴；另一半则留给地方政府做机场建设的投资，大多由地方发改委统一管理。财政部每年都会公开部分的收入及支出数据，但具体支出去向不公开，因此导致民众质疑机场建设费资金去向。

　　而此次对于民航发展基金管理的信息披露，《民航发展基金征收使用管理暂行办法》中仍未有提及。暂行办法规定，由财政部委托民航局统一组织征收，民航局清算中心具体负责民航发展基金的征收工作。

　　“此类费用的用途一直很明确。”董念清说，“原来机场建设费征收管理规定就使用范围说得很清楚，具体怎么用的老百姓不清楚，实际上就是民航局没有对外公布，民航局每年收上去的大部分都是用于机场建设，因为我国的机场建设包括空中管制建设等，机场建设费是比较重要的资金来源渠道之一。”

　　“机场建设费一直以来都是统一征收的，这个毫无疑问。不排除可能会存在一些问题，但根据我的了解，这些年我们运输机场大概有160多个，那么老百姓要注意的就是什么时间突然有了这么多机场呢?机场建设费很大一部分就是去建设这些机场，除了东部发达地区的机场，中西部的中小型城市这几年也有了好多机场。”董念清向记者介绍说，中西部的小机场都是亏损的，“但亏损怎么还能运营下去，这就是说民航有关方面是给这些机场补贴的，地方政府也给补贴，这个钱一部分就是来源于机场建设费。所以机场建设费对于国内民航的发展是起了相当大的作用的。”

　　此外，邹建军强调说，暂行办法由财政部而非民航局发布，资金由民航代为收取，但如何使用得财政部提出预算，与民航局无关，而且民航发展基金在全球绝大多数国家的机场都存在，只是各自征收的方式不同而已。

　　虽然如此，但也有专家明确表示，希望有关部门能够公开机场建设费和民航发展基金支出的详细情况。对于重大支出，要听取公众的意见；对于资金的使用效果，要由独立机构定期评估，并向社会公布。总之，接受公众的监管，提高透明度，方能平息质疑。