本文摘自：《美国研究》 1992年04期，作者：杨健，原题：《从越南战争看美国国会与总统间的战争权之争》

战争权问题是美国国会与总统间长期争论不休的主要问题之一。美国宪法规定，总统是武装力量的总司令，他有权委任军官、统率和指挥武装力量。但宪法又规定，宣战权在国会。那么，总统是否有权将部队派往那些他们显然将受到攻击的地方？总统在什么条件下才能将部队投入战斗？对诸如此类的问题总统和国会各执其词。美国著名政治学家詹姆斯·L·森德奎斯特形象地将此称为：“事实上，宪法将两个对手置于拳击场，敲响铃，让他们无休止地打斗下去。”〔1〕

在有关战争权力的争斗中，越南战争具有特别重要的地位。考察越战期间美国总统与国会间的关系，有助于我们理解战争权力的未来走向。

一、制宪者的意图与越战前总统战争权的扩张

战争权问题曾使制宪者们颇费心机。他们决意防止美国总统像欧洲许多君主那样随意发动战争。麦迪逊认为：“行政部门是最热心于战争而且最易于发动战争的权力部门。故此，经过仔细考虑，〔宪法〕将战争问题赋予立法部门解决。”〔2〕甚至“大总统论”的支持者汉密尔顿在制宪会议上也表示，只有参议院“才有宣战权”，而行政部门“在经批准或战争开始后有指挥战争的权力”。〔3〕他后来解释说：“总统是美国陆军和海军的总司令。在这方面，他的权力名义上与大不列颠国王的权力一样，但实质上要小得多。其权力不过是陆海军的最高指挥官……而英国国王的权力包括宣战、招募并管理舰队和陆军——所有这些在宪法中都属于立法机构。”〔4〕

在设法防止总统随意发动战争的同时，制宪者们又不想剥夺总统对突然袭击作出反应的权力。基于此，他们最后将宪法草案赋予国会的“发动”（make）战争的权力改为“宣布”（declare）战争的权力。不过，当时人们普遍关注的是第一点，并认为宪法已经做到了这点。1789年，在致杰斐逊的一封信中，麦迪逊曾欣慰地说：“我们已成功地找到了一条限制战争的途径，即通过把进入战争的权力从行政部门转到立法部门，从花费者手中转到付帐者手中”。〔5〕但是，不想剥夺总统对突然袭击作出反应的权力，也即等于确认总统在某些情况下可以不与国会商量而发动防御性战争。这就对国会的地位构成潜在的威胁。

关于战争权力的争议始于宪法制定后不久。1793年，华盛顿总统宣布美国在英法战争中保持中立。这意味着拒绝履行美国在1778年与法国签订的条约所规定的义务。对这一完全由总统单方面作出的决定，亲法议员和报纸立刻表示反对，认为该行动超越了总统职权范围，侵犯了国会的权力。随之而来的是汉密尔顿和麦迪逊之间的一场辩论。汉密尔顿认为，制定外交政策实际上是行政部门的职能，宪法赋予国会的宣战和批准条约的权力只是总统行政权力中的例外；严格地说，国会有宣战权，而总统则有裁决条约规定的国家义务的权力；他的职责就是保护和平，直到宣战。而麦迪逊认为，对宣战权的理解不能如此严格，因为这使总统可以先就条约或中立问题作出决定或采取其他行动，造成既成事实，从而阻碍国会就美国是否有必要宣战作出自己的判断；因此，宣战权必须包括所有保证其行之有效的其他权力。

汉密尔顿和麦迪逊的辩论并没有澄清具体问题，但却暴露出国会与总统间分享战争权的不平衡性。国会有批准战争的权力，而总统有处理外交关系和战争的权力以及对突然袭击作出反应的权力。这种分权的不平衡性就在于一方可能压过另一方：总统可凭借自己的外交权，造成既成事实，吞没国会的批准权；而国会则可凭借自己的批准权，阻挠总统行使外交权。

1846年，公开宣称自己为扩张主义者的波尔克总统以保护得克萨斯的边界要求为借口，未经国会同意便命令部队开进得克萨斯与墨西哥有争议的地区。在理所当然地遭到墨西哥军队的攻击后，美军以自卫为借口进行还击。很快，波尔克总统便轻易地使国会承认了战争状态。

总统的战争权力随着战争而增长。在那些危及国家生存的战争中，它更是与其他权力一道迅速扩张。内战便是一例。内战一爆发，林肯不与国会磋商便采取了一系列措施。其中有召集四万志愿兵；扩充陆、海军；封锁南方港口；逮捕或监禁嫌疑犯；解放黑奴等等。这些措施尽管是必要的，而且受到北方的支持，但显然已超越了宪法赋予总统的职权。像林肯总统这样造成如此多的既成事实向国会挑战，在当时是史无前例的。

然而，总统战争权力的大规模扩张始于本世纪。二战以前，美国出兵中国、哥伦比亚、古巴、多米尼加共和国、墨西哥以及尼加拉瓜，都未经国会宣战。二战更成为总统权力扩张的里程碑。罗斯福总统充分利用这一机会大大加强总统对武装力量的控制权。尽管大多数美国人及美国国会都要求中立，但罗斯福却决心要使美国介入战争。他拒绝承认日本在东南亚的势力范围，停止向日本输送石油和废铁。同时，他努力加强美国与同盟国的联系。1940年9月2日，美、英两国签约，美国将50艘超龄服役的驱逐舰给英国，以换取英国8个海空军基地的租用权；1941年2月，美国宣布冻结德国在美资产；1941年4月，美国宣布扩大美洲安全区，下令海军护航，在大西洋巡逻。1941年9月4日，美国驱逐舰格里尔号在载运美国邮件驶向冰岛途经格陵兰东南美国警戒水域时，由于向英军报告了德国潜艇的位置而遭到德潜艇的攻击。罗斯福随即下令，美国海军可以摧毁进入其防务水域的德、意舰只。可以说，在轴心国对美国开战以前，罗斯福已经使美国海军在大西洋上不宣而战了。

二战以后，由于要求遏制共产主义扩张的舆论推波助澜，国会议员们都唯恐落个“对共产主义过于软弱”的名声，只好听任总统自由行动。国会不仅在争取战争权方面退让，而且几乎连争取参与的勇气都丧失了。他们甚至怂恿总统动用武力。1957年元旦，艾森豪威尔对国会两党领袖们说：“在中东出现的真空必须在俄国人进来之前由美国来填补”。〔6〕而雷伯恩议长则随即草拟了一个简明的决议，“美国认为保护中东各国的独立和完整对它至关重要，必要时将为此使用武装部队”。〔7〕该决议后来成为两院联合决议。

1960年春，迪安·腊斯克宣称：“作为总司令，总统可调遣武装力量，命令他们投入战斗。在导弹和氢弹头时代，形势需要他有多大权力他就有多大的权力”。〔8〕1962年初，参议院外事委员会主席威廉·富布赖特说：“就现行美国外交政策的要求来说，我们给总统的权力太少，妨碍他的工作”。又说：“赋予总统无法制衡的权力是令人厌恶和危险的”，问题是“除此之外我们是否还有其他选择”。〔9〕

美国对越南的军事干涉就是在这样的气氛中开始的。