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中国可以在北极做什么

发布时间:2012年08月24日 09:25 | 进入复兴论坛 | 来源:《经济参考报》 | 手机看视频


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  在很长一段时间内,中国有关北极政治与法律问题研究处于沉寂状态,远逊于同处“极地”概念下的南极。

  这里固有自然环境因素之影响,但更重要的原因在于中国对北极的认知:北极与南极不同,南极为开放式的大陆,历史上并无原住民和国家有效统治,其国际法地位也在南极条约体系中得以明确约定;北极则为环北极国家的陆地或岛屿所环绕,处于“封闭”状态。基于这样的认知和心态,中国不愿过多地介入北极事务。近年来,中国对北极事务的重视始于环北极国家对北极权益的争夺,与之相关的法律与政治问题研究也就成为学界关注的热点与亮点。

  作为《斯匹次卑尔根群岛条约》的缔约国,中国有权进出该群岛地区从事科研及条约允许的其他活动。作为《联合国海洋法公约》缔约国,中国有权进入北极公海地区进行科研等活动,并享有对北极公海地区和区域的相关权利。

  中国在北极的活动

  1990年代中期以后,中国开始逐渐介入北极国际事务,主要关注北极考察与研究,少量出于地方经济发展的需要。中国在北极的主要活动方式是科学考察。

  中国从1990年开始着手北极科学考察准备工作,至今已完成了四次北极科学考察。1996年正式加入北极国际科学委员会。2004年在北极地区建立了中国第一个北极科学考察站“黄河站”,实施了站区科学考察工作。2005年,中国举办了北极科学高峰周会议,发起组织成立了“太平洋北极工作组”,并顺利当选成为新奥尔松科学管理委员会北极实验室咨询委员会成员。2007年成为北极理事会“特别观察员”。

  除了官方活动外,中国科研人员采取国际合作形式,或由民间团体赞助开展了一些北极考察活动。

  中国关于北极的官方立场

  如果说早期中国政府对北极的态度只是出于“极地事业”这一大的概念出发的一种自然的选择和布局的话,那么在2007年俄罗斯北极点插旗事件之后,中国政府对北极事务开始高度关注。但是基于中国“内敛韬晦”的政治传统,中国政府最为关心的依然是和中国有着最密切联系的北极气候问题、环境生态问题以及科学考察价值。

  总体上讲,中国政府最关注的是北极的科研价值以及气候变化的重大影响;尤其是后者,因为“中国作为北半球最大的发展中国家,北极地区气候环境的变化过程深刻影响着中国气候与环境的变化,直接关系到中国的工农业生产和人民生活,开展北极科学考察对促进我国的可持续发展具有重要意义。”

  对北极科考,中国政府的态度可以归纳为几个方面:第一,中国政府对北冰洋开展海洋科学考察是中国基于《联合国海洋法公约》及相关国际法所拥有的权利,其宗旨是“和平、科学、合作、环保”。第二,中国目前高度重视北极考察工作,并且工作重心已经由初始阶段的考察向研究推进。第三,中国北极科考的核心内容主要是围绕气候变化和生态环境两大主题展开的,就像第四次北极科学考察的主题而言,是“北极海冰快速变化的机理以及北极海洋生态系统的响应”。第四,在中国政府的“十二五规划”当中,提出了“深入开展极地关键地区和领域的科学考察与研究”的计划和建设“极地考察强国”的目标。

  对于北极法律秩序,中国政府认为现有的国际海洋法体系已经覆盖到了和北极事务有关的各项基本问题,包括海域划界、海洋环境保护、航行、海洋科研等等,为处理北极的各项问题提供了“法律基础”。

  中国政府目前最重视的就是北极理事会这一平台及相关事务。中国希望可以尽早明确自身在北极理事会中的身份问题,“希望理事会尽早就观察员国家的作用和接受新观察员问题做出决定”,并且希望可以最终以北极理事会为平台,“形成北极地区国家与非北极地区国家密切合作、良性互动、共同解决跨区域问题的合作模式。”


  中国学界对北极法律问题的认识:以海洋法为视角

  中国学界自2007年插旗事件始高度关注并全面开展北极软科学研究,此后依托政府主管极地考察机构及其研究机构和学术研究机构形成了若干研究平台,以中国对北极事务参与为核心,先后形成了一系列以研究报告和论文形式为主的研究成果。

  □ 北极的国际法律地位

  从总体上来说,中国学者普遍认为不应按“无主之地”或者依照“扇形原则”来认定北极的法律性质。目前来讲占主流的观点是利用现有的《联合国海洋法公约》所提供的制度框架来确定北极的法律性质,认为北冰洋沿岸国家可以主张其内水、领海、专属经济区和大陆架。除上述区域外,北冰洋的主体部分应属于公海或“国际海底区域”,根据《联合国海洋法公约》,前者实行公海自由原则,后者则作为“人类共同继承财产”由国际海底管理局负责管理和开发,它们都不能成为国家占有的对象。

  □ 北极法律秩序的未来走向

  由于北极法律秩序的未来走向牵扯到作为北半球大国的中国未来参与北极事务的深度和广度,因此这一问题引起了普遍的关注和重视,简单总结,可以分为以下三类观点:

  第一种思路是从中国属于北极圈外国家的立场出发,仿效“南极模式”及“斯瓦尔巴模式”,主张在北极建立类似南极条约体系模式。

  第二种思路是建立“北极特定模式”,即根据北极的特殊情况在北极建立一个特别的“北极条约”。

  第三种思路则是“发展海洋法公约模式”,也是笔者所认可的一种模式,即充分利用现有的国际海洋法的制度框架,发展出可以适用于北极的特有制度和规则来解决相关问题。

  □ 北极环境保护与气候变化法律问题

  由于环境保护和气候变化均属于低度政治领域,又属于中国政府对北极高度关注的领域,因此中国法学界也对此展开了一些相关的研究。

  中国的北极权益主张:以气候变化为核心

  2011年初,挪威斯德哥尔摩国际和平研究所的研究员琳达·雅各布森撰写了《中国为无冰北极进行准备》的研究报告,引起了巨大的反响。这篇研究报告虽然不带有官方性质,但是却可以从一定程度上被视为西方国家特别是北冰洋沿岸国家对于中国北极战略以及相应的对于北极权益的主张的代表性解读。在这部报告的第一部分,琳达强调了中国对北极地区日渐增加的兴趣;在第二部分中,指出有一些中国学者注意到了北极水域因海冰融解带来的商业和战略价值,并敦促中国政府关注这一点;在第三部分中,琳达认为中国正在小心翼翼地探索一条通向北极之路,“中国确实已经有了一个清晰的北极日程”。

  实际上,琳达的报告对于中国北极权益主张的解读确有偏颇之处。报告出现上述问题的原因可能在于琳达在选取材料时过多地考量了中国较为激进的学者尤其是非法学背景学者的主张和论述。这些学者的研究有一些共同之处,一方面基本上都是强调北极的“全球公域”、“人类共同遗产”属性或者力主今后应当将北极定位于“全球公域”、“人类共同遗产”,从而使北极成为全人类的共同利益,中国当然有其中的一份;另一方面过度扩大中国北极权益的范围,几乎将北极问题的全部因素都与中国的潜在利益相联系。

  冷静地综合考虑各方面因素,虽然北极的海域划分、科学研究价值、环境生态变化、矿产生物资源开发、航道利用、军事安全价值都和中国有一定的关联,但是其中最值得中国关注,也是中国在很长一段时间内可以关注的主要权益所在,除了科考之外,只有气候变化事务,而并非是琳达所揣测的以“北极人类共享”为基础的“北极日程”,或是国内一些学者所主张的“北极航运”、“资源开发”和“军事价值”。其原因主要在于以下几个方面。

  □ 客观因素:北极气候变化

  来自北极地区的寒流,一般是经西北部、北部和东部三条路径进入中国境内,对中国工农业生产、人民生活和工程建设带来重大影响及危害。而与气候变化相关联的海冰状况的改变,也会对局地的能量收支和天气气候状况产生影响,进而对中国乃至全球的气候变化产生影响。由此可见,北极地区气候变化绝不仅仅是一个地区性问题,而是全球性议题,而且同中国紧密相关。

  另外,就现有的北极事务而言,很多问题都源起于北极气候变化。航道利用与管辖问题源起于气候变化引起的海冰融化,从而使通航成为可能;气候变化对北极生态产生巨大消极影响,引发生态保护和渔业资源养护问题;海冰减少和融化还将使北极地区的自然资源更容易获得,从而引发对大陆架和海域的争夺。

  □ 主观因素:中国的必然选择

  首先,从中国的北极规划来看,最为关心的问题是北极气候变化带给中国的影响,目前的科研活动也主要是围绕气候变化展开的;其次,从中国参与北极事务的实际情况来看,话语权和影响力有限,参与领域基本集中于科研,另外北冰洋沿岸国家对于中国参与北极事务实际上抱着近乎于“警觉”的态度,中国尚未跨过最基本的“门槛”;再次,中国在北极缺乏共同利益诉求和立场的合作伙伴和稳定的合作模式,这样也使得中国在北极事务区域合作舞台上显得形单影只,并进一步限制了我国的影响力。

  因此,根据中国的实际情况,想要克服上述困境,气候变化无疑是中国最好的切入点。一方面北极气候变化在客观上对包括中国在内的世界各国都有着重要影响,并且中国的气候变化治理行动也将对北极产生重要影响;另一方面,气候变化事务属于低度政治领域,可以让北冰洋沿岸各国更好接纳包括中国在内的相关国家参与其中。此外,国际法上的相关规则和理论也为这一途径提供了制度基础。

  □ 新的视角:“人类共同关注事项”

  近年来国际法特别是国际环境法的发展为我们提供了另一种思路,即“人类共同关注事项”,这一概念最早恰是出现在气候变化领域。

  北极是应对气候变化中极重要一环,北极气候变化也应属于“全球共同关注事项”,这一概念可以成为中国在相关的北极国际事务上参与的依据和基础。在气候变化的视野之下,与之保护有关的法律问题,例如北极的生物多样性保护、航道利用、渔业资源管理、原住民权利等的部分内容可以考虑被纳入到全球气候变化磋商的讨论之中。在气候变化主题下,很多矛盾迎刃而解,北冰洋沿岸国家的主权和主权权利可以得到充分尊重,各国基于其主权管辖范围、地理位置和自然条件对于北极气候变化事务承担共同但有区别责任———北冰洋沿岸国家可以在这一议题中发挥主导作用并且注意将更多地极地外国家“团结”进来,包括中国在内的其他国家可以共同分担保护北极气候的责任和义务。并且这一主题既可以将其他北极问题联系起来,同时又不触及其他北极核心权益的分配。

  因此,从中国的现实出发,中国的北极权益主要应定位于科学考察以及对北极事务的“基本参与权”之上。这不仅是中国政府的现有立场,同时也应是相关研究的基点。

  中国对北极事务的“基本参与权”,应当以“北极气候变化”为切入点,利用这一“全球共同关注事项”展开。中国可以在北极事务战略规划中进一步明确“气候变化”这一核心主题,并且尽快推出相应的北极考察活动管理条例,以表明对北极问题的基本立场以及对北极权益的基本主张;在国际事务中,中国可以考虑在“近北极国家”的理念下,以气候变化治理为核心,同欧盟、俄罗斯、加拿大、美国等展开合作,这一合作机制还可以吸纳其他北半球气体排放大国参与。

  (作者为中国海洋大学法政学院教授)

 

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