日本大陆架延伸申请获得委员会建议的报道失实_新闻台

　　张海文 国际法博士国家海洋局海洋发展战略研究所副所长研究员

　　丘君 理学博士国家海洋局海洋发展战略研究所副研究员

　　一、相关背景情况

　　《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）第76条规定，沿海国陆地领土向海洋的自然延伸如果超过其领海基线二百海里以外的，可以主张200海里以外的大陆架（简称“外大陆架”）。对外大陆架提出权利要求的沿海国，须根据《公约》所规定的一系列科学技术标准编制关于划定其外大陆架外部界限的信息资料（简称“外大陆架划界案”），提交给大陆架界限委员会（简称“委员会”）。委员会对沿海国所划定的外大陆架外部界限是否具有充分的科学技术和法律依据进行审议，然后以“建议”的方式对沿海国划界案做出认可或否定的决定。

　　2008年11月，日本向委员会提交了关于外大陆架划界案。日本划界案共包括7个外大陆架区块，总面积超过74.7万平方公里。其中，日本以冲之鸟礁为基点主张了面积约25.5万平方公里的外大陆架（即九州－帕劳洋脊南部，KPR区块）。日本以冲之鸟为基点提出了外大陆架划界案，其前提必须是冲之鸟拥有200海里专属经济区和大陆架的权利基础。意味着日本以总面积不足10平方米的两个礁石主张了总面积共约为70万平方公里的专属经济区和大陆架，其中包括面积超过43万平方公里的200海里专属经济区和大陆架，以及面积约为25万平方公里的200海里以外大陆架。

　　根据《公约》第121条第3款规定，“不能维持人类居住或维持其自身经济活动的岩礁不应有专属经济区和大陆架。” 冲之鸟礁是位于西太平洋的九州－帕劳洋脊（日本称为“九州－帕劳海岭”）上的2块孤零零的礁石，高潮时露出海面的总面积不足10平方米。为了这两块岩石不至于被海水冲刷侵蚀而消失，多年来，日本不惜花费巨资对这2块礁石进行保护性的加固建设。很显然，冲之鸟礁不具有主张200海里专属经济区和大陆架的权利基础，更不可能拥有200海里以外的大陆架。因此，在日本提交划界案之后，中国和韩国多次向委员会提交外交照会，明确请求委员会不应审议和认可日本划界案中以冲之鸟礁为基点所划定的外大陆架最外部界限。否则，就相当于默认了冲之鸟礁拥有专属经济区和大陆架的权利。

　　2009年，委员会成立了小组委员会着手审议日本划界案。经过反复讨论，考虑到中韩两国的反对意见，委员会第24届会议做出决议，决定全体会议将对小组委员会审议后拟定的涉及冲之鸟礁部分的建议“不采取行动”，即不予审议，“除非委员会另有决定”。2012年4月，委员会完成了对日本划界案的全部审议工作并做出最终的建议。

　　根据委员会工作程序，委员会及时地将其建议通报给日本。对此，日本外务省和共同社分别进行了发言和报道。日本外务省的发言和共同社的报道充满着欢欣鼓舞之气势，大有日本在划定外大陆架和冲之鸟礁问题上大获全胜的意味。殊不知，上述发言和报道的内容充满自相矛盾之处，与实际情况大相径庭，所谓“中国认为是岩礁的日本最南领土冲之鸟被委员会认可为基点”的说法纯属谎言。

　　二、日本外务省就委员会对日本划界案做出建议的发言严重失实

　　根据相关规定，委员会在完成审议工作后，除了立即向划界案提交国提供建议全文之外，将在随后时间里向国际社会公布建议摘要和主席声明。目前我们即使尚未看到建议摘要和主席声明，但是，对照日本外务省发言、共同社报道及其附图和委员会网站所公布的日本划界案执行摘要这三个方面的资料，我们能够清晰地还原出被日本刻意掩盖或歪曲的一些事实。

　　2012年4月28日，日本外务省官员就日本大陆架延伸申请获得大陆架界限委员会（简称“委员会”）建议事发表谈话（简称“外务省发言”），共包括以下四点内容：（1）4月27日，大陆架委员会对日本国关于大陆架延伸申请做出了建议；（2）委员会对日本国提交的共7个区块之中的6个给出了建议，其中包括冲之鸟岛北部的四国海盆区块，日本国将冲之鸟岛作为基点的主张得到委员会的认可；（3）委员会决定推迟对九州－帕劳海岭南部区块的审议。日本国将努力推动委员会早日开展审议；（4）总体上看，委员会的建议使日本向海洋权益的扩充迈出了重要一步。

　　日本共同社随即对此事予以报道，称日本提交的总面积达31万平方公里的4个大陆架延伸区域获得联合国批准。报道还着重强调，中方认为日本最南端的冲之鸟礁是“岩礁”也被列为划定大陆架的定点之一，证明联合国已将其认定为“岛屿”。

　　外务省发言的实质性内容是其中的第2点和第3点，这两点内容看似说了两个不同的区块，似乎相互之间是不相关的，实际上，如果将这两点内容与其他相关信息联系起来看，就可以清楚地看出日本外务省刻意散发的虚假信息。

　　（一）以冲之鸟礁为基点划定的外大陆架区块没能得到委员会的建议

　　外务省发言第2点内容的第一句是，“委员会对日本国提交的共7个区块之中的6个给出了建议”，此处产生了两个问题：第一个问题是，没有得到委员会建议的区块究竟是7区之中的哪一个区块？第二个问题是，委员会为何不对该区块给出建议呢？如果单纯地从外务省发言第2点内容看，似乎无法回答上述问题。不过，如果将以下四个方面信息结合起来，即外务省发言第3点、共同社的报道和图片、委员会网站上所公布的日本划界案执行摘要和委员会第24届会议曾经就冲之鸟问题所做出的决议，我们就可以清楚地找出问题的答案了。

　　首先，外务省发言第2点没有说明未得到建议的区块的具体名称，不过，该发言的第3点明确地指出了“委员会决定推迟对九州帕劳海岭南部区块的审议”；其次，日本共同社4月27日的报道及其所附的图片也说明了未能得到委员会建议的区块是“九州－帕劳海岭南部区块”。据此，上述第一个问题就有了答案了。

　　其次，这个区块有何特殊之处，以至于不能与其他6个区块一样得到委员会建议的原因何在呢？此问题的答案就在日本提交给委员会的划界案执行摘要中。日本划界案执行摘要第4页列举了日本所划定的7个外大陆架区块。位列其首的就是外务省发言第3点所称的“九州－帕劳海岭南部海域”（KPR区块），而且这是以冲之鸟礁为基础主张的唯一区块。执行摘要第6页附图可见该区块自冲之鸟礁往南延伸；第7页第2段文字明确描述了该区块 “构成日本陆地领土冲之鸟岛的自然延伸” 。

　　最后，委员会曾于第24届会议做出决议。委员会充分考虑到国际社会对冲之鸟礁不具有主张200海里权利基础的严重关切，决定暂不审议涉及冲之鸟部分的划界案。

　　据此，上述两个问题的答案都很明显了，即外务省发言第2点所回避的未能得到委员会建议的区块事实上就是其第3点所说的“九州－帕劳海岭南部区块（KPR区块）”；执行摘要内容回答了该区块得不到委员会建议的原因，即该区块是以冲之鸟礁为基点划定的；而委员会对冲之鸟是否具有主张200海里权利基础问题是持非常谨慎的立场。因此，委员会没有对日本划界案中以冲之鸟为基点划定的外大陆架区块给出建议。

　　（二）“中国认为是岩礁的日本最南领土冲之鸟被委员会认可为基点”的说法不符合事实

　　日本外务省发言第2点称，“委员会对日本国提交的共7个区块之中的6个给出了建议，其中包括冲之鸟岛北部的四国海盆区块，日本国将冲之鸟岛作为基点的主张得到委员会的认可”。

　　单从上述内容看，似乎四国海盆区块是以冲之鸟礁为基点划定的外大陆架，并得到了委员会的认可，由此推导出冲之鸟是拥有大陆架权利的“岛屿”。一般公众很容易相信上述推理。但是，事实真相并非如此。

　　如上所述，从日本划界案执行摘要可以看出，唯一一个明确以冲之鸟为基点划定的外大陆架区块是“九州－帕劳海岭南部海域”（KPR区块）。该执行摘要第22页就四国海盆区块（SKB区块）做了详细描述。该区块是由东、西两个海底单元组成，东侧部分是伊豆－小笠原岛弧，西侧部分包括大东海脊、冲大东海脊和九州－帕劳洋脊等在内的相互连接的地貌单元。在上述岛弧和洋脊上有许多岛屿，包括东部的鸟岛、西部的北大东岛、冲大东岛、北部的日本九州本岛以及南部的冲之鸟礁。

　　不仅执行摘要明确说明了，而且从科学技术资料也完全可以证明，四国海盆的外大陆架并不是以冲之鸟为基点延伸出来的，该区块的存在与冲之鸟的存在与否可以说是完全没有关系。由此，可以得知，委员会对四国海盆区块做出认可的建议，是基于该区块完全可以脱离冲之鸟礁而存在的海底地质自然条件情况，绝不是以冲之鸟礁作为划定该区块的基点。由此可以看出，日本外务省为了制造所谓的大获全胜的气氛确实是费尽心机，该发言第2点故意专门点出四国海盆与冲之鸟之间的地理位置关系，不顾委员会未认可冲之鸟作为划定大陆架基点的事实，也不顾与该发言第3点内容之间的自相矛盾，不惜捏造出了所谓的“日本国将冲之鸟岛作为基点的主张得到委员会的认可”说法。

　　试问，如果真如日本外务省所说的那样，委员会已经认可冲之鸟是划定外大陆架界限的定点的话，那么，委员会为何要推迟对以冲之鸟为基点所划出的对九州－帕劳洋脊区域作出建议？很显然，委员会正是考虑到中国和韩国所提出的异议，从维护国际社会整体利益角度出发，采取了非常谨慎的立场，才没有轻易地对该区块进行审议并做出明确建议，这意味着委员会并未认可日本对冲之鸟的权利主张。此举恰恰证明日本外务省和媒体报道的所谓委员会认可冲之鸟礁是作为划定大陆架区域的基点，即冲之鸟不是“礁”而是“岛”的说法完完全全是一个谎言。日本外务省显然是在故意混淆事实，企图达到偷梁换柱误导世人的目的。而共同社报道所称的“中国认为是岩礁的日本最南领土冲之鸟被委员会认可为基点”的说法同样是完全不符合事实。

　　三、日本外务省就委员会对日本划界案做出建议的发言有损于委员会公正和权威性

　　将日本外务省的发言、共同社报道及其附图、日本划界案执行摘要文字和图件和委员会第24届会议决议等各方面信息结合起来分析，可以清楚地得知，委员会对日本划界案的审议及建议是非常谨慎和明智的。委员会依照《公约》相关规定及其相关规则，妥善地处理了维护日本作为缔约国依据《公约》可获得的合法权利与维护国际社会整体利益之间的平衡关系。委员会对于日本划界案分别做出了三类建议：其一，委员会认可了4个区块，即冲大东区块、四国海盆区块、南硫磺岛区块和小笠原海台区块；总面积为31万平方公里，占日本所申请的外大陆架总面积的42%左右。其二，委员会完全否定了2个区块，即茂木海台区块和南鸟岛区块，总面积为18万平方公里左右。其三，委员会对1个区块做出推迟审议的决定，即唯一一个以冲之鸟礁为基点所划定的“九州－帕劳海岭南部海域”（KPR区块），面积超过25万平方公里。这也是委员会自成立以来所审议的各国提交的划界案中唯一推迟给出建议的区块。

　　日本外务省企图利用目前国际社会尚无法了解委员会建议详情的情况下，对委员会建议任意进行移花接木式的解读，企图论证委员会建议是认可了冲之鸟作为划定大陆架的基点的法律地位；日本共同社积极配合，甚至谎称“中国认为是岩礁的日本最南领土冲之鸟被委员会认可为基点”。这些举动恰好反映出了日本不甘心其指礁为岛的企图的失败，还想着瞒天过海，利用它先得到委员会建议而以为国际社会尚被蒙在鼓里的时间差，为自己的失败挽回颜面。殊不知，国际社会只要仔细对照外务省发言、共同社报道和附图、日本划界案执行摘要文字和附图以及委员会第24届会议决议等多方面信息，一样可以清晰地还原事实真相。外务省的任意解读，无论如何都无法改变委员会在冲之鸟礁问题上所持的一贯谨慎的立场，无法改变委员会建议并未认可以冲之鸟礁为基点划定的九州-帕劳海岭南部海域（KPR区块）的事实。

　　综上所述，关于冲之鸟是“岩礁”还是“岛屿”的争论总算有结论了。委员会对日本划界案中的6个区域都做出了明确建议，唯独对直接涉及冲之鸟礁的区块不做出建议，这不正好是说明了委员会并不认同日本对冲之鸟礁大陆架的权利主张吗？从这个角度看，日本原本希望通过委员会审议认可其所划定的“九州-帕劳海岭南部海域”（KPR区块）外部界限，从而间接地证明冲之鸟具有可以主张大陆架权利的“岛屿”法律地位的企图遭到了重大打击。