　　美国防部首脑换人军事战略面临转型

　　7月1日，美国CIA局长莱昂·帕内塔正式接任美国国防部长。帕内塔也是继盖茨之后，又一个从CIA入主五角大楼的安全官员，而且还是美国历史上年纪最大的国防部长。

　　奥巴马看重帕内塔的不仅仅是他在“击毙拉丹”这场战争中的英明表现，还有他在白宫预算局担任局长时所练就的大刀阔斧裁军费的能力。这是因为，奥巴马对安全团队的改组，是在美国经济实力下滑、国家正背负巨额赤字的背景下做出的，是基于对大选连任的政治考量。

　　然而，对帕内塔来说，要想达到未来10年削减4000亿美元军费预算目标，实现国会、民众、军方乃至军火商之间的平衡，显然是一个巨大挑战。帕内塔能否引领美军进入预算削减时代，人们还需拭目以待。文字/毛玉西

　　权力交接

　　新防长临危受命保大选

　　进入6月以来，两则关于五角大楼的消息受到了媒体关注：一是五角大楼动用1.5万人、历时17年、耗资45亿美元的“翻新”工程完成；与此同时，被总统奥巴马称为“史上最佳防长”的盖茨于6月30日正式退休，7月1日帕内塔正式接任国防部长。翻新后的五角大楼开始步入了“帕内塔时代”——一个73岁高龄的、政治经验丰富、熟稔预算事务的新任防长时代。

　　早在其正式履新之前，帕内塔在接受国会质询时就表示，他将继续前任国防部长盖茨开始的五角大楼改革，亲自参与改革事务。盖茨担任国防部长期间，对美军的军事开支、武器采购、部队结构等做了大幅改革，以适应新的安全局势。

　　6月30日，国防部长罗伯特·盖茨正式退休，总统奥巴马在盖茨的辞别仪式上授予他最高平民荣誉——总统自由勋章。

　　国防部“瘦身”艰难启动

　　2006年11月，深陷伊拉克泥潭的前国防部长拉姆斯菲尔德被迫辞职，当时的小布什选择了盖茨继任国防部长一职，从此开启了美国军方对伊拉克战争政策的调整。

　　2008年12月，盖茨成为美国历史上首位获非本党新政府总统留任的国防部长。与此同时，2008年的金融危机让奥巴马看到了美国经济的脆弱。在奥巴马看来，控制美国高额赤字、削减占据预算“大头”的军事开支迫在眉睫，这是保证美国经济复苏、自己未来连任成功的最大砝码。

　　“9·11”之后，小布什所发起的反恐战争致使美国军事开支增加1倍以上。在奥巴马新任政府中，号称五角大楼“改革家”的盖茨，启动了对五角大楼精简机构、减少国防开支的裁减军费计划。比如，取消昂贵武器系统、废除远期的导弹防御计划、削减国防部新增的1000名文职官僚。然而，盖茨削减开支的“瘦身”计划，在白宫看来始终做得还不够。

　　在白宫看来，削减军费计划符合美国面临的严峻现实。面对国库空虚、债台高筑，美国已负担不起继续上涨的高昂军费。而盖茨对军队的减赤，却一直在执行一种“变通与折中”的改革方案，事实上并未在现有基础上削减军费，只是承诺未来不再增加军费。

　　盖茨与白宫分歧趋明显

　　2011年4月，国防部长盖茨曾警告，总统奥巴马对国防预算的大额削减，将导致军队人员数、任务量及作战能力相应缩水，认为过度削减军费开支会带来“灾难性”后果。在美国媒体看来，盖茨的这份警告透露出了奥巴马与国防部长的分歧。在盖茨看来，他对小布什时期无节制、膨胀式地浪费美国军事资源感到不满，但同时也认为奥巴马“急刹车”式的大幅裁减军费过于猛烈。

　　奥巴马对安全团队的改组、对五角大楼军事改革的推进，是基于美国经济实力下滑、国家正背负巨额赤字危机的充分认识，这些都出于明年大选连任的政治考量。而帕内塔在白宫预算局担任过局长，具备大刀阔斧裁军费的技术能力。

　　奥巴马所看重帕内塔的，是这位新任防长对以下三个议题的处理：1.三场战争的后续处理。阿富汗、伊拉克和利比亚三场战争，无疑是奥巴马政府关注的重点，也容易影响到明年的总统大选；2.继续推进五角大楼削减军费。这有利于实现奥巴马提出的削减财政赤字计划，减少来自共和党的攻击，进而有利于美国经济的复苏；3.继续强化“精准反恐”。CIA局长出身的帕内塔，在击毙拉丹中“一举成名”，这是奥巴马继续推进反恐任务的最合适人选，继续深化击毙拉丹之后的反恐战果。

　　调整幕后

　　五角大楼借力“军事+情报”

　　上个月底，奥巴马提名美国和北约驻阿富汗最高司令彼得雷乌斯出任CIA局长，而CIA局长帕内塔接替离任的盖茨出任国防部长。美国国防部和CIA换将预示，美国军情两界互动和交流将更加频繁。

　　全球军事部署在收缩

　　对帕内塔来说，他所执掌的美国国防部在全球军事部署上将呈现“收缩整合”之势。奥巴马对利比亚战争的姿态表明，美国已无力应对两场以外的战争，过去军事上的进攻性必须收缩与调整。

　　基于美国经济实力的考虑，无论是美军从伊拉克撤军，还是从阿富汗撤军，都是美军海外军事部署上采取“收拢五指攥成拳”策略的表现。亚太地区近来出现的新变化，都与美国军事部署的调整有关。

　　在就任国防部长之前，帕内塔就曾表态称，美国准备全面审查亚太的兵力部署态势，以应对“正崛起的新大国”，这与卸任的盖茨的看法“一脉相承”。从奥巴马上台后出台的一系列军事战略报告看，美军在军事上采取“攥拳”态势将是未来的一大发展趋势。“拉丹之死”即是这种称霸策略的转折点。

　　2006年在盖茨接任拉姆斯菲尔德担任国防部长之前，美国国防部与CIA之间一直是“貌合神离”，两部门之间一直存有芥蒂。在伊拉克情报搜集方面，CIA指责伊拉克拥有大规模杀伤性武器的证据，成为美国最终发动伊战的重要理由，但事后证明这个情报漏洞百出。拉姆斯菲尔德还抱怨CIA人员不足、行动缓慢、不愿冒风险，并建立了属于自己的情报机构，试图摆脱对CIA情报的依赖。

　　军情两界摈弃前嫌

　　实际上，2006年拉姆斯菲尔德的辞职、布什提名担任过CIA局长的盖茨接任，就初步拉开了美国“军情”两界摈弃前嫌的序幕。5月1日的拉丹被击毙，成为美国国防部、CIA“军情两界”良好合作的典范。在这场击毙拉丹的战役中，CIA多少挽回了一些面子，彰显了自身在情报收集方面的重要价值。

　　对于奥巴马最新的安全团队的调整，美国媒体普遍认为，未来CIA和军队之间的界限将更加模糊。帕内塔出身于CIA，一直致力于将CIA“半军事化”。比如，亲自过问了无人飞机轰炸阿巴边境部落地区等；同样，彼得雷乌斯在军事行动中也大量使用特种部队和非常规手段，涉足间谍行动，派特别行动部队在沙特阿拉伯、伊朗、约旦等中东国家收集情报。

　　这次人事变动，反映了军方与情报部门逐渐跨越本身工作范畴、走向密切合作的发展趋势。今后在阿富汗或巴基斯坦，以CIA为主导的反恐行动将变成主要任务，并变得更加“军事化”，而以五角大楼为主导的军事行动将变得较隐秘。

　　上任挑战

　　10年削减4000亿美元“瘦身”五角大楼挑战大

　　7月1日，帕内塔就任后，在向国防部发出的公开信中说：“我们必须在节省开支的同时保持美军的优秀与强势，我不认为财政纪律和强大的国防之间只能二选一。”

　　4月13日，美国总统奥巴马公开表示，美国将在未来10年累计削减军费4000亿美元。尽管盖茨已经大刀阔斧地从当前和未来军费中节省出了4000亿美元，但奥巴马相信还可以省出一个4000亿来。对帕内塔来说，要想达到此目标，很好地实现国会、民众、军方乃至军火商之间的平衡，显然是一个巨大挑战。

　　美惯性思维：

　　再穷也不能穷军事

　　在国会审批之前，2010年白宫的国防预算为6640亿美元。结果，国会最后拨给国防部的开支是6800亿美元，这比奥巴马政府要求的还多160亿美元。从预算结构上看，2010年美国的国防部预算占联邦总预算的19%，占美国税收收入的28%；如果加上国防部外的军事预算，那么总军事开支占联邦预算的28%~38%，占42%~57%的税收收入。

　　面对美国超过14.3万亿美元的天量债务，削减军费被认为是减赤的重要组成部分，甚至有美国媒体认为，美国军费开支正在“抽干美国的血”。对美国来说，在经济实力因金融危机受重创的背景之下，军事实力成为维持美国霸主地位的核心支撑点。“再穷也不能穷军事”的惯性思维会使任何大幅削减军费的做法，都遭遇来自各方面的最激烈抵制。从美国历史进程来看，别说是一个国防部长，就是总统都很难损及军火利益集团，更何况美国军事景气也是美国经济发展、吸纳就业的“秘诀”和原动力之一。

　　最明智做法：

　　不伤筋骨的“瘦身”

　　在美国经济复苏乏力的背景下，巨额军费也不再是财政紧缩的“禁区”。在去年举行的美国中期选举中，不断增长的开支是共和党人抨击奥巴马政府的重要论据。加之美国债台高筑、赤字攀升等现实因素，削减军费成为奥巴马政府的一种政治谋略。

　　很显然，在保持强大国防依然是两党共识的情况下，美国军费开支维持“高位”的格局短期内很难改变。新任国防部长会把提高国防经费使用效益作为工作重点，绝不会削减危及国家安全的项目。

　　从历史上看，1945年以来美国国防预算一直处于增长状态，几乎每年都达到新高。在专家看来，美国削减军费不得不为，而又不至于伤筋动骨，是今后五角大楼“瘦身”的要旨所在。帕内塔能否引领美军进入预算削减时代，人们还需拭目以待。

　　专家点评

　　美国军力展示“求巧”中美军事交流会更频繁

　　本报讯(记者毛玉西) 帕内塔一度被美国媒体视为对华“强硬派”，其中一个理由是：2010年时任CIA局长的帕内塔坚决反对降低对华情报收集的层级。对于他接任美国国防部长后对华军事交往会产生何种影响，本报连线采访了两位中美问题专家。

　　清华大学中美关系研究中心资深研究员陶文钊指出，奥巴马这次对安全团队的“换血”属于正常调整，因为从历史上看总统任期的中间都会有类似动作，比如刚退休的盖茨就是小布什第二任期中间被提名的。

　　陶文钊认为，奥巴马任命“最高龄”的帕内塔接任国防部长一职，除了继续反恐、军费削减方面的考虑之外，还初步显示了奥巴马对全球军事部署的调整。从目前看，美国在军事战略上比较“疲惫”，而为了掩饰战略上的“疲惫”，在军事战术上则相对敏感，这种“敏感”今后很可能表现在太平洋地区，会频繁地搞各种“小动作”，显示自身军事力量的存在，牵制亚太“大国崛起”。

　　陶文钊指出，与盖茨一样，帕内塔也一贯重视中国，“换届”的美国国防部显然会坚持与中国的军事交流。在帕内塔时代，由于他个性圆滑，在中美军事关系上会是奥巴马既定方针的执行者。从美国的心态看，美国越是把一国当做潜在的威胁，美国越会强化与之交往的力度，从中了解对方的战略意图。从这个逻辑出发，美国国防部与中国军方的交往，只会越来越频繁。

　　上海政法学院政治学系教授倪乐雄认为，当前利比亚战争中美国的表现表明，美国在历史上还是第一次交出战争直接指挥权，甘愿“退居二线”，从更长远的眼光看，这多少意味着美国霸权“拐点”的出现。奥巴马对国防部长帕内塔的选择清楚地表明，基于综合实力下降的考量，美国军事实力的展示开始讲究技巧、讲究“巧实力”，包括军费开支上开始追求效率。CIA局长帕内塔转任国防部长，寻求“军事+情报”的更紧密合作，从经济学意义上具有成本节约意识，从军事手法上属于“上兵伐谋”式的考虑。

　　倪乐雄指出，美国新一届国防部对华政策的选择，会更多地展示务实的一面。个性低调、圆滑的帕内塔，做事不会很张扬，体现在对华军事政策上或许会更加的“稳、准、狠”，你可以说这是他的个性体现，也可以说是美国军方对华政策的体现，因为美国在南海问题上对华构建的无形的“海上扼制圈”，就是一个最明显的例子。

　　人物资料

　　盖茨：“功成名就”

　　6月30日，68岁的美国国防部长盖茨正式退休，结束他四年半的防长任期。五角大楼为盖茨举行了隆重的辞别仪式，奥巴马在讲话中充满对盖茨的溢美之词，盛赞他不仅是美国历史上任职时间最长，也是美国历史上最佳的国防部长之一。

　　作为奥巴马政府最有影响力的内阁成员之一，盖茨退休如同其上任一样备受瞩目。盖茨在长达40多年的政治生涯中，曾效忠8位总统，是美国历史上唯一一位被新任总统要求留任国防部长的反对党人。

　　帕内塔：“预算专家”

　　7月1日，73岁的帕内塔正式宣誓成为美国第23任国防部长。“宝刀未老”的帕内塔也因此成为美国历史上年纪最大的国防部长，比离任的盖茨还要大5岁。

　　帕内塔出生于意大利移民家庭，其政治履历丰富，在长达40余年的政治生涯中，曾担任过众议员、克林顿政府白宫办公厅主任及行政管理和预算局局长，其风格低调务实。

　　由于帕内塔有财政专长，又有长期做预算工作经历，所以被认为是推进军费削减的理想人选。但对帕内塔来说，如何兼顾削减经费与提高美军战斗力，的确是一个不小的考验。