在强调规范执法程序的同时,也要注意执法方式的转变,形成教育优先的执法理念

　　行政强制法不仅有利于保障行政相对人的权益,也有利于行政机关规避执法风险

　　一部法律,历经23年终于揭开面纱。

　　这部法律,被称之为“给公权力戴上了紧箍咒”。

　　今年1月1日,《中华人民共和国行政强制法》正式施行。这部与行政许可法、行政处罚法并称为行政程序立法“三部曲”的法律,从出台之日起就引起社会的高度关注。如今,行政强制法施行已近半月,在新法的约束下,行政机关的执法理念有何转变?行政执法人员对新法的施行有何感想?《法制日报》记者对此进行了采访。

　　行政执法程序不再是儿戏

　　尽管行政强制法自公布至今已有大半年的时间,但在湖北省武汉市工商行政管理局洪山分局法制科科长李忠的桌上,仍摆着不少学习资料。

　　“行政强制法公布后,国家工商行政管理总局组织了多次学习,湖北省工商行政管理局也请了专家对省内各级工商部门的领导和法制部门人员进行培训,学习材料很多,行政强制法的不少条文还得细细研究。”李忠对《法制日报》记者说。

　　李忠告诉记者,在基层工商部门的工作人员看来,行政强制法最大的亮点,同时也是对基层执法最大的约束是关于行政强制措施执行程序的规定。

　　据了解,行政强制法规定,行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:实施前须向行政机关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章,当事人拒绝的,在笔录中予以注明；当事人不到场的,邀请见证人到场,由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；法律、法规规定的其他程序。同时还规定,情况紧急,需要当场实施行政强制措施的,行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告,并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的,应当立即解除。

　　“以前,虽然对执法程序也有规定,但在一线执法过程中,确实存在随意性较大的情况。”李忠说,工商执法人员在巡查过程中如果发现违法违规经营的现象,一般都是口头申请采取行政强制措施,特别是对一些无照经营行为、涉及高危行业及人民生命财产安全的经营行为。

　　李忠对记者举例说,比如在液化气灌装行业,有一些经营者没有办理相关证照,私自进行液化气灌装,这种行为不仅违法,而且极易引发安全事故。考虑到这种行为属于明显违法,一些执法人员就忽略了程序问题,没有当场出具扣押物品的清单,直接对灌装的工具进行封存、扣押,然后让行政相对人到单位接受处罚。

　　“行政强制法施行后,类似的执法行为就不能像以前那样随意了,必须严格按照规定,将每一步程序都履行到位。”李忠说。

　　中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏认为,在强调规范执法程序的同时,也要注意执法方式的转变。行政强制法第五条规定,行政强制的设定和实施,应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制。实施行政强制,应当坚持教育与强制相结合。违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的,可以不采取行政强制措施。这条规定也要求行政执法机关在执法过程中,要形成教育优先的执法理念。

　　程序虽繁琐但可规避风险

　　行政强制法之所以引起广泛关注,其中重要一点在于有力地保障了行政相对人的权益。

　　据了解,行政强制法第一章总则第一条、第六条中,规定了行政强制适当原则和教育与强制相结合原则,在第八条中规定了公民、法人和其他组织对行政机关实施行政强制享有陈述权、申辩权、申请行政复议权、提起行政诉讼权和要求国家赔偿权；第二章第十四条、第十五条规定了行政强制设定事先应采取听证会、论证会等形式听取各方意见,事后公民、法人和其他组织可以向设定和实施机关提出意见和建议,有关机关应当认真研究论证,并以适当方式反馈；第三章和第四章分别规定了行政强制措施实施程序和行政强制执行程序,其中既包含了行政相对人享有的诸如“说明理由”、“陈述和申辩”、“立即通知当事人家属”等大量程序性权利,也包含了“不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品”等实体性权利。

　　国务院法制办副主任袁曙宏此前在接受《法制日报》记者专访时说,这些规定对制约行政强制权滥用、保护公民合法权益不受侵犯具有重要意义。

　　“各种程序规定在执行过程中确实有些繁琐,但这些繁琐的程序不仅可以保障行政相对人的权利,同时也可以让行政执法机关规避执法风险。”李忠说。

　　李忠告诉记者,在武汉市,曾出现过工商部门被行政相对人提起行政复议并被责令纠正的实例。

　　据介绍,武汉市某区工商局的执法人员在打击“黑网吧”的行动中,对一家“黑网吧”进行查处,当场扣押了网吧内的电脑。事后,这家网吧的老板提起行政复议,认为工商执法人员的行政执法行为程序违法。最终,武汉市工商行政管理局责令区工商部门将电脑退还给网吧老板。

　　“按照有关规定,工商部门可以暂扣‘黑网吧’内用于经营活动的电脑,但由于执行程序存在瑕疵,最后还得把电脑还给违法经营者。”李忠说,这一案例其实说明了执法程序规范的重要性。

　　“严格按程序执法,一方面可以让行政相对人对处罚心服口服,一方面也可以避免一些矛盾。”湖北省鄂州市城管监察执法系统的一名工作人员告诉《法制日报》记者,在他们日常执法活动中,执法对象多是违法建筑。“我们的执法程序是,首先下达停建通知书,其间至少要对行政相对人做3次笔录。如果行政相对人仍未停建,我们就会责令其限期自行拆除。对于未自行拆除的,就按规定下达强制执行通知书。在强制执行前,会对违建现场进行勘验,制作勘验图交给国土等部门,完成现场调查后,对违法建筑实行强拆”。

　　据了解,行政强制法第四十四条规定,对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。

　　“严格按照法律规定的程序进行,对行政执法机关也有好处。”鄂州市这名城管执法人员说。

　　个别规定还需进一步细化

　　行政强制法施行后,其积极一面显而易见。但是,《法制日报》记者在采访中了解到,基层行政执法人员对于一些具体执法活动仍有困惑。

　　“行政强制法是一部限制公权力滥用的法律,但是对一些问题没有提及,我们在实际执法中有些为难。”李忠说。

　　据介绍,目前在一些城市里,有不少经营者将住宅改为商用,在商品房中进行经营活动。“对于这种场所,工商部门没有权力进入。”李忠说,如果经营者在商品房中从事无证经营行为,或者制售假冒伪劣产品,那么,工商部门即使明知存在这种行为,也很难采取行动。“尤其是现在很多人开网店,经营者通常都是在家中的电脑上进行交易”。

　　“我们建议,能否增加一些规定,对于这种在住宅内进行违法经营的,在有一定证据的前提下,通过公安部门的协调,允许行政执法机关对违法经营行为采取一定的强制措施。”李忠说。

　　对此,北京大学法学院教授姜明安在接受《法制日报》记者采访时说:“对进入住宅或营业场所方面进行更细化的规定,特别是就进入的条件和程序进行细化规定,非常必要。制定行政强制法时,我就主张对此进行规范,二审稿曾有原则性规定,但三审稿以后就取消了。我认为行政机关没有此种强制手段,就不能打击假冒伪劣等违法行为,不能制止地沟油、毒奶粉、瘦肉精等侵害人民的生命健康,从而不能实现行政强制法第一条规定的立法目的。同时,行政强制法不对进入住宅、营业场所的条件和程序进行严格规定,也不利于规范行政机关的‘进入’行为,防止此种权力的滥用。当然,现在的行政强制法虽未直接规定,但该法第九条、第十一条有‘其他行政强制措施’和‘其他行政强制执行方式’的规定。这就意味着单行法律可对此分别单独做细化规定。现在的问题是应抓紧立法或修法,分别对不同执法部门的此种‘进入权’进行规定。”

　　“行政强制法确实还有一些需要完善的地方。”莫纪宏说,一方面,行政强制法的一些规定还不够清晰,另一方面,目前在梳理法律时发现,行政强制法的规定与其他法律不配套、要求不一致,这些问题可能需要通过修改法律来解决。