街道办已与现实需求脱节撤销街道办不应一刀切_新闻台

安徽省铜陵市试点撤销街道办事处模式

　　是应彻底撤销，还是保留进行职能转型——街道办改革何去何从？

　　【本周聚焦】街道办能全面撤销吗？

　　本报记者王瑜

　　背景

　　近日，安徽省铜陵市全面撤销街道办事处，成为我国第一个全部撤销街道办的地级市。其改革模式被称为“铜陵模式”。对此，民政部基层政权司副司长金华表示，如果这一模式评估效果良好，将在全国推广。

　　此言一出，引来各方热议。有观点认为，如今街道办事处形同虚设，浪费国家资源，应立即撤销。也有人认为，我国城市基层目前还有许多工作离不开街道办，不应搞一刀切。提高行政效率，转换管理服务职能才是街道办改革的出路。

　　此前，1954年颁布的《街道办事处条例》已于2009年由全国人大宣布废止。这被一些人士认为，街道办事处的撤销已没有了法律障碍。那么，街道办究竟能全面撤销吗？记者对此进行了调查采访。

　　“铜陵模式”引发争论

　　2010年7月底，安徽省铜陵市铜官山区在全国率先启动社区综合体制改革，撤销原有街道办，整合成18个大社区，原有街道干部工作人员一律下派各社区任职。经过一年多实践，今年9月，铜陵市将这一模式向全市推广，撤销该市所有街道办。

　　记者调查发现，一些地方街道办长期以来存在的轻作为或无作为的情况引起不少专家和公众不满，他们对撤销街道办明确表示支持。

　　民政部基层政权司副司长王金华表示，一个市有市、区、街道、社区四级，市、区里布置下来的任务，街道转手开个会，再布置给社区，街道只是个“二传手”。

　　也有相当一部分专家学者和公众对于撤销街道办后的社区能否成功转型表示担忧。

　　记者调查发现，居委会或社区行政化严重的问题不能简单归咎于街道。因为安全、消防、卫生、民政、计生、环保、劳保、外来人口管理、消费者维权、房屋出租管理等几十项行政工作几乎是上级政府各职能部门直接下派。

　　北京市东城区某居委会相关负责人表示，本来有街道办在，很多具体行政工作交由街道来干，社区只是配合。如果撤销了街道办，社区面临的行政工作任务恐怕会更多。

　　有专家呼吁，若只是撤销街道办，没有减轻居委会行政负担，其结果必然是换汤不换药，“少了大街道办，多了许多小街道办”。

　　还有专家质疑铜陵市的改革成效。撤销街道办建立大社区，整合后新社区设置了社区党工委、社区居委会、社区服务中心等多个机构，相当于在原来社区居委会之外又叠加了多重机构，这样的改革是否有效，还有待观察。

　　街道办已与现实需求脱节

　　街道办发端于建国后，1954年，全国人大常委会审议通过的《城市街道办事处组织条例》规定：10万人以上市辖区和不设区的市，应设立街道办事处等。这是街道办作为城市基层管理体制一级机构的开始。经过半个多世纪发展，中国城市基本形成“二三四”的管理模式，即两级（市、区）政府、三级（市、区、办事处）管理、四级（市、区、办事处、社区）网络。

　　这种管理模式一度在城市建设和管理过程中发挥了积极作用，却也造成一些地方街道和社区在基层管理服务方面职责重叠和公共资源浪费，表现为街道办和居委会行政化日益严重，工作人员很难有时间深入了解基层民意。

　　调查中记者发现，很多原本由政府职能部门或由街道办承担的行政工作也被“二传手”到社区。社区管的事越来越多，居委会门口的牌子也越挂越多。以北京市东城区六铺炕居委会为例，其门口目前就悬挂了法律服务工作站、残疾人温馨家园、外来务工人员登记站等12块牌子。据说有居委会最多时甚至挂了近60块牌子。

　　一位居委会工作人员对记者抱怨，现在居委会每个人至少要对口上面七八项职能部门任务，仅仅准备各项工作汇报和迎接不同职能部门检查与考核便占去大部分工作时间，剩下真正用于服务居民时间越来越少。

　　依据相关法律规定，居委会是居民自治组织，应更多在居民自治、基层民主方面发挥积极作用。然而现在相当一部分居委会精力主要用于完成各级政府和街道办交办的任务，很少开展居民自治和化解基层矛盾。

　　广州市白云区政协委员信力建认为，当前四级管理模式已经落后，必须改革。街道办的存在，既加大政府财政负担，也阻碍政令畅通，弊大于利。

　　王金华认为，“居委会成为政府的腿脚，自治功能大大弱化。”从这个意义来看，撤销街道办有利于强化居民自治。

　　体制改革与职能转变或是方向

　　事实上，街道办撤销后发生反弹的情况并非没有先例。早在2002年3月，南京市白下区就曾进行过街道体制改革尝试。当时，近50年历史的淮海路街道办被撤销，成为全国首个由街道办改社区的试点。

　　淮海路街道管理体制改革，首次打破长期以来形成的“二三四”城市管理模式，在当时引发不小震动。国家、省、市民政部门和专家学者对其表示肯定，甚至一度被称作“小岗村”式改革典型。然而在之后改革深入过程中，却遭遇重重阻力。2009年，白下区进行行政区域调整，淮海路社区被重新划归五老村街道，回到试点前状态。

　　因此，调查中一些学者和公众对于只改革基层办事机构，不理顺从上至下的管理体制表示质疑。

　　香港城市大学高级副研究员吴木銮认为，城市治理的改革需要有自上而下的通盘改革思路，即“顶层设计”的重要性。

　　从最终目标来讲，无论撤不撤街道办，关键要厘清政府管理服务和居民自治的边界和关系，通过明确管理职能、工作程序和办事规程，合理划分基层行政管理和服务机构的职责权限。

　　北京市律师协会公益法委员会委员沃兴伟建议，用法律形式将居委会作为居民自治组织的工作职责和内容固定下来。而后依法为社区减负，避免职能部门随意给社区下派任务。这才能保证社区工作者有更多时间和精力服务居民，真正实现社区自治。

　　长期致力于研究政府基层管理的北京大学政府管理学院副教授万鹏飞表示，对于撤销街道办，不同地区情况不一样，不应一刀切，应具体问题具体分析。

　　不少专家表示，应尽快转变政府职能、实现政府工作重心下移。相对于我国社区自治组织而言，政府对社区的管理应着重从宏观角度来进行考虑和操作。

　　江苏省社科院研究员项光勤认为，推进政府职能转变是关键。政府职能部门及其派出机构在处理与居委会的关系时，一定要把握它们之间“指导与协助、服务与监督”的合理定位。

　　链接

　　街道办事处

　　街道办事处是区人民政府的派出机构，是代表区政府对街道辖区行使管理职权的基层行政组织，行使区政府赋予的职权，在街道工委直接领导下开展工作。

　　街道是中国大陆地区不设市辖区的城市（不设市辖区的地级市和地级市所代管的县级市、县）、较大城市（直辖市、副省级市、地级市）市辖区或功能区的行政分区，管理机构为街道办事处市辖区政府、不设市辖区的市政府或功能区管委会的派出机关。

　　他山之石

　　美国模式

　　美国是典型的社区自治模式。美国的市是州政府的分治区，市政体制采用的是“议行合一”或“议行分设”的地方自治制度，实行高度民主自治，依靠社区自治组织来行使社区管理职能。政府在社区不派出组织或机构，社区居民自发组成的社会团体行使社区管理职能。美国社区管理基本上是由政府规划、指导和资助，具体实施和运作由社区进行。

　　新加坡模式

　　新加坡是政府主导模式的代表。政府直接对社区进行管理，社区内存在公民咨询委员会、社区中心管理委员会和居民委员会三个组织。政府对社区管理进行直接和具体干预，社区居民民主参与意识淡薄。

　　日本模式

　　日本是混合模式的代表。日本模式以地域为中心。地域类似于我国的街道办事处，地域中心是政府的行政管理机构。地域中心由政府拨款，社区管理在政府的指导监督下进行，体现为民服务的意识；同时呈现民主化自治的趋势。（晓渔据公开资料编辑）

　　【观点】撤销街道办应循序渐进

　　万鹏飞

　　北京大学地方政府与地方治理研究中心主任

　　街道办事处的撤销事关重大，要不要撤，如何撤，必须视野广阔，系统研究，循序渐进，审慎实施。

　　从民政部试点撤销街道办出发点来看，有几点值得商榷之处：

　　一是缺乏前瞻性研究和社会调查做支撑。对于这个重大议题，没有看到前期研究和实证性调研。二是试点城市不具代表性，只选了安徽铜陵、贵州贵阳、湖北黄石。为什么选？没给出理由。三是过多关注“破”而非“立”。街道办撤销带来的政府职能调整和人员安排等问题如何解决，有何替代性治理结构安排？显然不只是从区到居委会那么简单。

　　因此，我们需要从更广泛的视野和路径来审视这一议题。

　　首先，应从国家城市工作整体层面考虑。我国目前正处于城镇化高速发展时代。十一五期间，城镇化水平达46.59%。十二五期间预计超过50%。城市人口将成人口主体，这对城市管理的理念、城市治理结构、人们行为规范和生活方式将带来前所未有的挑战。

　　其次，街道办的撤销，是涉及有57年历史的城市治理结构的重大变化，具有深远意义。这不仅是行政性技术问题，更涉及政府管理和社会自治。尽管2009年第十一届全国人民代表大会常务委员会已废止《城市街道办事处组织条例》，但自1954年至最近（2004年）修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对街道办事处设置均有明确规定。法律依然有效。

　　再次，街道办撤销涉及政府职能和社会职能的分配和调整。在城镇化速度很快、社会加速转型时代，城市治理不应局限于政府内部职能的封闭循环和调整，应吸纳非政府组织、社区、城市辖区内外其他组织广泛参与。政府的社会管理和社会的自我管理是城市管理两个方面，不断强化后者是今后努力方向。街道办撤销能否会自动导向社区自治能力的增强，尚需深入研究。

　　最后，还应系统考虑各地差异性。我国现有各类城市约656个，每个城市地理环境、经济社会发展状况、人口规模、行政级别等，都呈很大差异性，需分类考虑，体现制度设计多样性。将铜陵模式推广至全国，易将问题简单化。铜陵市区只有近44万人，13个街道，每个街道平均约3万人，每个社区人均居民数约5000人。这显然与一些大的地级市、省会城市有很大差距。此外，如何改变现行社区居委会行政化倾向、如何将社区居民自治落到实处、如何安置街道原有干部、是否要调整区级行政区划和社区规模等，都需系统考虑。这些显然不只是民政部门的职责范畴，需要整体思考，全局安排。

　　【观点】撤销街道办势在必行

　　梁小军

　　北京市公益援助律师

　　街道办的起源和初期运转，对我国城市的发展曾起到积极重要作用。然而时代发展到现在，街道办处于一个比较尴尬的境地，很多实际的工作最终都是落实到社区那个层次，街道办如果只是处在一个“二传手”位置，很难拥有继续存在的价值。

　　现有的城市基层管理的层级和结构，导致不少人、财、物在街道这个层级被截留。一些社区缺乏必要的财力和资源，不少服务居民的工作就难以开展。

　　我个人感觉可以从以下几方面来理解街道办的撤销，目前已是势在必行。

　　如果从职能重叠，公共资源闲置甚至浪费的角度来看，多数街道办完全可以立即撤销。

　　从机构改革和基层民主管理的角度来看，撤销街道办也是大势所趋。从减轻财政负担，提高公共资源的有效利用率，甚至更好地服务社区居民等现实角度来看，撤销也是迫在眉睫。

　　从铜陵的改革模式来看，撤销街道，成立大社区，减少管理层级，加强基层力量和居民自治，是主要的方向。从目前的实践来看，整合后的新社区，设置社区党工委、社区居委会、社区服务中心，前者主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责，社区服务中心负责对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理。居委会则还原自治功能，组织居民开展各类活动。这样的职责分工比较合理，将社区和居委会的相关职责和功能定位切分比较清晰，是一个不错的开始。

　　在撤销街道办改建大社区的思路下，更重要的是要推进基层政府管理和服务职能的转变。政府对社区的管理应更着重从宏观角度进行考虑和操作。按照目前我国居委会组织法的要求，政府在社区管理中应主要发挥主导、引导、组织、协调和服务作用。居委会更多应发挥其在居民自治和基层民主方面的积极作用。

　　转型期的社会矛盾日益凸显，百姓诉求多样化，因此，有必要使得社区功能得到强化，发挥社区综合效用，确保对居民诉求做出及时反馈和解决。

　　如果铜陵模式能成功，相信大多数街道办撤销在实际操作中也不会有太大问题。（王瑜采访整理）

责任编辑：见红蕊