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2010年中央预算执行和其他财政收支审计工作报告

发布时间:2011年06月27日 18:26 | 进入复兴论坛 | 来源:国家审计署


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  委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

  我受国务院委托,向全国人大常委会报告2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况,请予审议。

  2010年,在党中央、国务院的领导下,各地区、各部门深入贯彻落实科学发展观,认真执行十一届全国人大三次会议的有关决议,加快转变经济发展方式,促进经济平稳较快发展,进一步巩固了经济社会发展良好势头。中央预算执行和其他财政收支情况总体较好,中央财政收入42 488.47亿元,完成预算的111.6%,加上从预算稳定调节基金调入100亿元,中央财政使用的收入 42 588.47亿元;支出48 330.82亿元,完成预算的103.6%,加上补充中央预算稳定调节基金2257.65亿元,支出总量为50 588.47亿元;赤字8000亿元,比预算减少500亿元;年末国债余额 67 548.11亿元,控制在全国人大批准的年度预算限额内。

  实施积极的财政政策,提高经济增长的质量和效益。中央政府公共投资支出1.07万亿元,继续落实结构性减税、家电汽车下乡等鼓励消费政策,促进扩大内需和优化投资结构;中央财政用于科技、节能减排和交通运输等方面的支出分别比上年增长14.3%、94.3%和19.3%,切实提高自主创新和基础产业保障能力,经济结构调整取得新进展。

  着力保障和改善民生,推动经济社会协调发展。中央财政用于教育、医疗卫生、社会保障等与民生直接相关的支出和“三农”的支出,分别比上年增长20.2%和18.3%;实施主体功能区规划,投入6822亿元用于西部大开发23项重点工程建设,进一步提高区域发展的协调性。

  推进重点领域和关键环节改革,增强经济社会发展的内在动力。深化部门预算和国库集中支付等预算管理制度改革,27个省份970个县实行了省直管县财政管理方式改革,统一内外资企业和个人城市维护建设税、教育费附加制度;开展资源税和资源性产品价格改革,稳步推进金融和企业改革,积极落实义务教育学校和医疗卫生事业单位绩效工资政策。

  切实加强整改,健全完善相关制度。各部门各单位按照国务院的部署和要求,依法认真整改上年审计发现的问题,挤占挪用的资金已全部追回或归还,并完善制度规定1773项;审计发现的违法违规问题和104起案件移送有关部门查处后,有95人被追究刑事责任,1103人受到党纪政纪处分。具体整改情况,国务院已向全国人大常委会专题报告,审计署已向社会公告。

  第一部分 审计情况

  2010年,按照党的十七届五中全会精神和中央关于经济工作的部署,审计工作紧紧围绕经济又好又快发展这个中心,加强对宏观政策执行情况、重大投资项目和重点民生资金的跟踪审计,密切关注经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险,严肃揭露和查处重大违法违规问题,更加注重从体制、制度和政策层面反映问题,在保障中央政策措施贯彻落实、推动经济发展方式转变、维护国家经济安全、促进反腐倡廉和民主法治建设等方面积极发挥作用。

  一、中央财政管理审计情况

  重点审计了公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和国债管理等情况,还对2010年度中央决算草案进行了审计。从审计情况看,2010年,财政部、发展改革委等部门继续深化体制改革和健全公共财政体系,按照突出民生领域、优化支出结构、从严控制新开工项目等原则合理安排财政支出的规模和节奏,财政的宏观调控和保障作用进一步加强;坚持依法理财,严格预算管理,加强基本支出定员定额管理和项目支出标准体系建设,开展重大项目预算评审和节能评估,75个中央部门向社会公开了部门预算,预算约束和财务管理水平进一步提高。但审计也发现,中央预算管理中还存在一些需要改进的问题。

  (一)部分中央支出预算编制不够细化和准确、执行率偏低,有些预算的级次和项目在执行中自行作了调整。

  1.部分中央本级支出预算未落实到部门。在2010年中央本级支出预算16 049亿元中,有1485.75亿元是财政部代编的,需要在执行中落实到具体部门和单位;至年底,上述代编预算中有148.67亿元未执行,占10%。抽查的“物资收储支出”、“中国疾病预防控制中心公共卫生应急反应机制专家津贴”和“驻艰苦及污染地区人员回国工作医药费”等3个项目在2007年至2009年代编预算均未执行的情况下,财政部2010年继续代编38.16亿元,当年又未执行。

  2.中央部门归口管理的部分本级支出预算年初到位率低。2010年,发展改革委负责分配的中央本级基建支出和科技支出预算的年初到位率,按规定应达到75%和97%,实际仅为7.8%和47.5%。

  3.中央转移支付预算未及时细化落实到省区市。在2010年转移支付预算25 606.64亿元中,扣除据实结算项目后,有6536.58亿元未按规定在全国人大批准后的90日内下达到地方,占25%。在执行中,财政部又将215.67亿元专项转移支付预算上划调整为中央本级支出;少数项目预算执行率较低,如养殖业保险保费补贴预算42.95亿元中,当年仅执行10.56亿元,占25%。

  (二)部分投资计划下达不符合规定。

  1.扩大投资专项范围安排支出。2010年,发展改革委将松花江流域水污染防治规划专项投资4700万元、国家天然橡胶基地建设规划专项投资2100万元,安排给了规划外的项目。

  2.少数投资计划下达程序不规范。2010年,发展改革委向专项规划未编制或未得到批复的3个专项、初步设计未得到批复的5个项目,下达投资计划29.96亿元;未按规定批复资金申请报告,直接下达城镇污水垃圾处理设施及污水管网工程投资计划,造成实际补助比例不一、个别项目投资多次调整等问题。

  3.未按建设进度下达贴息补助。中央预算内投资贴息补助原则上应按项目的建设进度和贷款的实际发生额分期安排,但国家能源局2010年安排煤炭产业升级改造项目贴息补助时,直接一次性下达24个项目贴息补助1.66亿元。审计抽查其中5个项目,有3个在计划下达前已基本完工,2个至审计时未开工,导致贴息补助4600万元全部闲置。

  4.少量投资计划下达滞后。在2010年中央预算内投资计划3926亿元中,有32.59亿元未按规定于10月31日前下达,影响资金及时使用。

  5.部分投资资金闲置。由于规划编制和项目启动晚、前期准备不充分、计划下达滞后等,至2011年3月底,发展改革委2010年下达的农村电网改造升级工程等6个项目的中央预算内投资117.79亿元中,有92.11亿元(占78%)闲置未用。

  (三)有些收支事项处理不够规范,部分资金未及时清理安排使用。

  1.中德财政合作伙伴基金收支未纳入总预算会计,而是委托中国进出口银行核算。至2010年底,累计收入3.05亿元、支出1199.75万元。

  2.以前年度结转的出口退税资金未及时清理。至2010年底,财政部采用权责发生制结转的2006年和2007年出口退税收入指标584.74亿元已闲置3年,尚未安排使用。

  3.年初批复部门预算时未全面反映上年度国库集中支付结转和结余。2009年底,中央国库集中支付财政拨款结转和结余合计771.85亿元,财政部2010年3月批复部门预算时仅列入248.65亿元,其余直到4月份才下达给部门。

  4.无线电频率占用费纳入公共财政预算后未统筹安排使用。2010年,财政部对这项资源性收费继续采用以收定支、专款专用的办法,导致资金大量结余。至2010年底,无线电频率占用费补助在地方累计结余20.4亿元,其中当年结余6.67亿元,占当年下达补助的34%。

  5.部分商业银行账户应予规范和清理。至2010年底,中央财政在商业银行开设各类银行账户31个,当年累计收到资金5290.4亿元,年末余额906.32亿元。其中,有些是预算外收支账户,有些全年未发生收支业务。

  (四)国有资本经营预算制度不够完善。

  1.2011年,部分中央部门管理的企业尚未实行国有资本经营预算管理。

  2.年初预算未细化,部分支出分配交叉重复。报全国人大审查批准的440亿元国有资本经营预算,未落实到具体项目;其中120亿元是财政部在国资委等上报的预算建议草案之外直接代编和进行分配的,部分支出方向与另320亿元预算安排交叉重复。

  3.国有资本经营预算资金的拨付主要集中在11月和12月,其中140.57亿元是12月20日后才拨付的,占支出预算的32%。

  (五)政府性基金预算管理不够规范。

  1.部分支出预算未落实到具体项目。由于基金项目的储备不足,财政部2010年下达到部门的基金预算有84.87亿元未落实到项目;部分支出指标至年底尚未下达,如新增建设用地土地有偿使用费、文化事业建设费、中央水利建设基金的支出指标仅分别下达51%、45%和44%。由此形成2010年底基金结转790.16亿元,占当年基金收入3806.91亿元的21%。

  2.在公共财政预算中安排与基金预算内容相近的支出。政府性基金预算实行“以收定支、专款专用、收支平衡,结余结转下年安排使用”的原则,但财政部在彩票公益金和旅游发展基金已安排体育总局、旅游局有关项目资金5092万元的情况下,又从公共财政预算中为其安排内容相近、用途相似的预算4.25亿元,其中旅游局的两个项目年底结余1001.56万元,占其预算的47%。

  3.少数基金管理使用和设置不够规范。具体是:未及时将交通运输部、贸促会等部门的4.89亿元基金收入征缴入库;交通运输部收取的船舶港务费和贸促会收取的货物原产地证明书费、认证费等,不符合基金特征或设立条件,未及时清理。

  (六)国债发行管理不够严格。

  1.记账式国债招投标制度不完善、执行不严格。投标过程中,对发行现场人员随时查看投标信息没有严格限制,也缺乏出入登记、通讯屏蔽等操作细则;对投标人在出现通讯中断或设备故障时采用的应急投标方式,未制定应急投标书送达时间的确认办法,不能有效防止超过投标截止期或要件不合规的应急投标书被违规录入。上述问题给个别工作人员泄露投标信息,并恶意采用应急投标等方式低价中标提供了可乘之机。审计抽查发现,2007年至2010年,有104份未经人民银行观察员签字认可、无密押或密押不符以及超过投标截止期等的应急投标书被违规录入,中标国债面值808.8亿元,购买价格比正常投标明显偏低。

  2.财政部2010年在增补记账式国债承销团成员过程中,存在受理逾期申请材料、未按规定充分征求相关单位意见、未书面告知申请人享有的权利、对承销团成员资格审查不严等问题。

  3.电子式储蓄国债面向个人投资者销售的政策目标落实不到位。在2010年发行的1296.27亿元电子式储蓄国债中,有705.16亿元(占54%)最终由40家承销银行持有,与此类国债重在培育个人投资者市场的政策目标不尽相符;相比发行记账式国债,增加筹资成本约23.55亿元。

  对上述问题,财政部、发展改革委等部门正在逐项研究制定整改措施。

  此外,在审计财政部编制2010年中央决算草案情况时发现,未及时清理以前年度已取消的烟草专营利润、国有土地有偿使用基金、政府住房基金、水运客货附加费等4.52亿元;在向全国人大报告中央预算执行情况时,将用工商银行上缴利润中的22.05亿元安排的补充社保基金支出错列在国有资本经营预算支出中。审计期间,财政部整改了上述两个问题,将4.52亿元结余反映在中央政府性基金决算草案中,将22.05亿元转列为公共财政支出。

  二、中央部门预算执行审计情况

  此次共审计54个中央部门,延伸审计467个所属单位。2010年,54个部门财政性资金支出预算为5382.02亿元,审计1708.15亿元,占32%。审计结果表明,这些部门预算执行情况总体较好,财政拨款预算执行率平均比上年提高6个百分点,统筹消化结转和结余资金423.56亿元;严格控制和压缩公用经费支出,53个部门公用经费支出控制在预算内,34个部门在统一压缩的基础上将公用经费支出再压缩5%以上;本级预算管理的规范和透明程度不断提高,25个部门制定和修订预算管理相关制度240项。但审计也发现,一些部门预算执行不够到位,部门本级与所属单位间预算管理水平和财务基础工作发展不平衡,内部管理和内部控制需进一步加强。

  (一)项目支出预算编制不够完整和具体,一些部门本级预算未完全执行到位。由于部门年度工作计划与预算安排不够衔接,项目储备和前期准备与预算编制要求不尽适应,54个部门2010年初编列项目支出预算2779.27亿元;中央财政在执行中追加995.55亿元,相当于年初预算的36%。在年初编制的项目支出预算中,11个部门本级的106.76亿元未落实到具体单位和项目,有2.92亿元至年底仍未细化。一些部门本级预算执行也不够严格,其中:5个部门本级自行调整了2.74亿元项目预算安排;32个部门本级以拨作支、虚列支出、在项目或预算科目之间调剂使用资金5.81亿元。此外,20个部门本级还存在未按规定征缴非税收入、资产核算不规范等问题金额4.51亿元。

  (二)一些部门监管不严,加之事业单位改革尚未到位,部分部门所属单位违反财经制度问题比较突出。此次审计发现的违规问题有80%以上发生在所属二三级单位,涉及金额49.3亿元。

  一是预算执行不够严格和规范,主要表现为未经批准改变部分预算资金用途、虚列支出或以拨作支等。其中:210个所属单位未经批准扩大开支范围等10.26亿元;33个所属单位采取虚列支出、以拨作支等方式,将1.51亿元预算资金列支后拨付给下级单位或项目承担单位;13个所属单位采取重复申报项目、多报在编人数等方式,多申领财政资金0.3亿元。

  二是私存私放资金设立“小金库”问题仍然存在。2009年以来,各部门深入开展了“小金库”专项治理活动,但此次审计发现,82个所属单位采取截留收入、虚列支出等方式,套取和私存私放资金4.14亿元,主要用于发放奖金、补贴等。

  三是收入和资产管理存在一些薄弱环节,主要表现在非税收入征缴、资产核算和出租出借等方面。其中:80个所属单位未按规定征缴非税收入3.09亿元,违规收费3.68亿元;52个所属单位违规出租出借资产、委托理财以及资产入账不及时等,涉及金额18.75亿元;39个所属单位未严格执行政府采购规定,有的是为加快采购进度规避集中采购,有的是执行政府采购政策和程序不规范,涉及采购资金7.57亿元。

  (三)部分科技经费使用和管理不够规范,研究成果存在多头充抵问题。至2010年底,审计抽查的8个科技重大专项2246个课题中,有74.68亿元课题经费结存在承担单位,占这些课题2008年启动以来拨款额的36%,但这些资金已列入牵头部门决算支出,影响核算的真实性;抽查133个国家科技支撑计划项目发现,由于科技成果审核把关不严、不同科技计划间信息缺乏共享,在这些项目取得的2775项专利、技术标准等成果中,有547项(占19%)申请或取得时间早于项目的立项时间,或是发明人与课题组成员不一致。

  (四)一些部门决算草案编报不够准确。对部门决算草案的审计发现,40个部门账务处理不规范,部分收入、支出、结余和资产反映不够准确,涉及金额22.44亿元,占审计资金总量的0.62%。对其中7.53亿元的问题,相关部门在审计过程中已调整账目和报表;对其他问题,审计长已签署意见,要求予以纠正。

  目前,相关部门已追回或归还资金9.06亿元,采取收回账外资产、调整会计账目等方式整改问题金额13.06亿元。

  三、财政转移支付审计情况

  为摸清财政转移支付制度运行情况,审计署组织对中央转移支付管理和分配情况进行了审计,并重点抽查了18个省的90个县。从审计情况看,2010年,中央财政安排转移支付2.73万亿元,是1994年的11.45倍,保障了中央重大战略决策的落实,为推动地方经济社会发展提供了资金支持。但随着中央财政收入规模和转移支付总量的大幅增长,财政体制和转移支付结构不够科学合理的问题逐渐在财政运行中显现出来,亟待研究解决。

  一是转移支付在财政支出中占比较高。由于现行财政体制还不够完善,地方政府的财权难以满足其履行事权的基本需求,主要通过上下级政府间转移支付来解决,导致转移支付在财政支出中占比较高。2010年,中央财政支出的56%是对地方的转移支付;审计的90个县财政支出2630.50亿元中,上级转移支付占46%,其中50个中西部县占比达71%。转移支付制度由分税制财政体制的修正补充机制,变成了对基层政府进行财力分配的主导机制。

  二是专项转移支付在转移支付中占比较高。2010年,在中央转移支付总额2.73万亿元中,专项转移支付为1.41万亿元,再加上一般性转移支付中有明确用途的2622.2亿元,共计有61.7%的转移支付是有规定用途的,这一比例虽然低于2009年的62.54%,但比2008年提高8.3个百分点。

  三是部分专项资金设置交叉重复、部门多头管理和分配。按现行办法,有些用途类似的专项资金,涉及多个管理部门和多个项目。由于监管未形成合力,加之资金拨付链条长,此次审计的90个县发现多头申报、套取和挪用财政资金等问题金额3.32亿元。此外,至2010年底,90个县专项转移支付总额的20%计116.27亿元,未及时安排使用。

  四是上级转移支付资金未完整纳入地方预算。2010年,审计的90个县预算编报的转移支付,仅为实际数的50%,其中30个县未编报专项转移支付。造成上述问题的主要原因是,地方预算编报时间早于全国人大审查批准中央预算的时间,地方政府在编制预算时,上级没有及时把转移支付预算分解到地区和项目,提前告知的预计数与实际结果差距也较大。

  针对上述问题,财政部正在研究完善制度;相关地方采取收回挤占挪用资金、完善制度规定、办理项目调整审批程序等措施,已整改问题金额1.32亿元。

  四、国税征管审计情况

  近年来,各级国税部门认真贯彻执行国家宏观调控政策,坚持依法组织收入,不断加强税源管理、办税服务和纳税评估,较好地完成了收入任务。此次审计的18个省区市国税部门2010年组织税收2.69万亿元,比上年增长16%。但审计也发现,一些国税部门存在违规减免、征管不严导致税款流失等问题。

  一是部分涉税审批事项不合规。其中:税务总局个别司2009年至2010年,以非正式公文“司便函”的形式,批准对企业超过认证期限的增值税发票进项税款17.29亿元予以抵扣;12个省的国税部门违规批准税前扣除和减免税优惠等,造成税款流失25.78亿元;9个省有关部门将17户不符合条件的企业认定为高新技术企业,使其享受税收优惠26.65亿元。

  二是纳税审核和发票管理不严格。其中:10个区县级国税局为没有真实贸易背景的小规模纳税人代开发票1万多份,15户从事矿产买卖、废旧物资回收和软件生产等业务的企业虚开发票或使用不规范发票,导致税款流失共计14.33亿元;73个国税局对99户企业的纳税申报审核不严,少征企业所得税8.27亿元。

  三是有的地方存在人为调节税收进度的问题。2009年至2010年,有62个国税局通过违规批准缓缴、少预缴、以误收名义退税等方式,当期少征287户企业税款263.01亿元;有103个国税局通过违规提前征收、多预缴、不退多缴税款等方式,向397户企业跨年度提前征税33.57亿元。

  审计指出上述问题后,税务总局和有关国税局正在采取措施,抓紧纠正违规问题,并完善相关制度。

  五、地方政府性债务审计情况

  按照国务院的部署和要求,审计署组织全国审计机关4万多人,以“见账、见人、见物,逐笔、逐项审核”为原则,对全国所有涉及地方政府性债务的25 590个政府部门和机构、6576家融资平台公司、54 061个其他单位、373 805个项目和1 873 683笔债务进行了审计。审计的重点是政府负有偿还责任的债务,同时对债务人出现偿债困难时,政府需履行担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他债务也进行了审计。审计结果表明,我国地方政府性债务最早发生在1979年,到1996年全国所有省级政府(含计划单列市,下同)、90.05%的市级政府和86.54%的县级政府都举借了债务。截至2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107 174.91亿元,其中:政府负有偿还责任的67 109.51亿元,占62.62%;担保责任的23 369.74亿元,占21.80%;可能承担一定救助责任的16 695.66亿元,占15.58%。在这些债务余额中,有51.15%共计54 816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的。

  从审计情况看,至2010年底,省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率即债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%,加上负有担保责任的或有债务后债务率为70.45%。审计结果表明,地方政府性债务为弥补地方财力不足、推动地方经济社会发展发挥了一定的积极作用。一是为应对危机和抗击自然灾害提供资金支持。在应对1998年和2008年的亚洲、国际金融危机中,中央通过发行国债并转贷地方政府、代地方发行政府债券,地方政府通过融资平台公司等方式筹集资金,为我国经济发展提供了资金支持。汶川特大地震发生后,四川省各级政府筹措债务资金558亿元用于灾后重建,推动了灾后恢复重建的顺利实施。二是为推动民生改善和生态环境保护提供重要支撑。至2010年底,地方政府性债务余额投入教育、医疗等民生领域13 753.12亿元,投入节能减排、生态建设、工业等领域4016.02亿元。三是为保障经济社会的持续发展打基础。在2010年底已支出的债务余额中,用于交通运输、市政等基础设施以及土地收储、能源建设69 675.72亿元,形成了大量优质资产,有利于为“十二五”及今后一段时期经济社会发展增强后劲。

  审计也发现,地方政府性债务的举借和管理等方面还存在一些问题,亟需研究和规范。

  一是地方政府举债融资缺乏规范,大部分债务收支未纳入预算管理。由于现行规定未赋予地方政府举债权,对业已存在的举债行为缺乏规范,大多数地方政府通过融资平台公司等变相举债,有的甚至违规担保或直接举债。审计发现,7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门,2010年在国务院明令禁止政府担保的情况下,违规为464.75亿元债务提供了担保;部分融资平台公司等单位采取虚假或不合法的抵(质)押物、高估抵押物价值等方式违规取得债务资金731.53亿元。由于个别地方举债存在一定的盲目性、项目准备不充分等,2008年及以前年度举借的债务中,有1319.80亿元至2010年底尚未支出,当年财政资金为此支付利息67.74亿元;还有351亿元债务资金被投向资本市场、房地产和“两高一剩”(高能耗、高污染、产能过剩)项目。

  二是部分地区和行业偿债能力弱,存在风险隐患。从地区看,有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%,分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。而且,部分地方的债务偿还对土地出让收入依赖较大,至2010年底,地方政府负有偿还责任的债务余额中,承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25 473.51亿元,共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。从行业看,高速公路、地方所属普通高校和医院90%以上的债务余额为担保债务或救助债务,借新还旧率较高。2010年,全国高速公路债务的借新还旧率为54.64%,有387所高校和230家医院的借新还旧率超过了50%,还有95所高校和575家医院存在逾期债务57.6亿元,为此一些地方已安排441.38亿元财政资金来偿债。

  三是地方政府融资平台公司数量多,管理不规范。至2010年底,全国省、市、县三级政府设立融资平台公司6576家,有3个省级、29个市级、44个县级政府分别设立10家以上。融资平台公司2010年底的政府性债务余额为49 710.68亿元,占全国地方政府性债务余额的46.38%,其中政府负有偿还责任、担保责任和可能承担一定救助责任的债务分别占63.12%、16.38%、20.50%。部分融资平台公司管理不规范,盈利能力和偿债能力较弱,审计的6576家融资平台公司中,有358家存在借新还旧问题,借新还旧率平均为55.20%;有148家存在逾期债务80.04亿元,债务逾期率平均为16.26%;有1033家存在虚假出资、注册资本未到位等问题,涉及金额2441.5亿元。

  审计指出上述问题后,有关部门和地方正在按国务院要求,逐项制定整改措施,研究完善地方政府性债务管理制度;审计还发现12起涉嫌经济违法违纪案件线索,正在依法查处。

  六、重大投资项目审计情况

  为保障中央重大投资项目顺利推进,审计署组织对京沪高铁、西气东输二线工程继续进行跟踪审计,对406个扩内需项目、76个支线机场、247个粮油仓储设施的建设管理情况进行了审计和调查。从审计和调查情况看,相关部门和地方能够贯彻落实国家政策要求,安排和实施政府投资项目,加强项目建设的组织和管理,工程进展总体顺利。但在招投标、投资控制和相关政策落实等方面仍存在一些比较突出的问题。

  一是部分项目在工程施工、材料采购等方面违背国家招投标规定,有的甚至非法转分包。京沪高铁建设中,合同金额44.46亿元的施工、监理和咨询等项目尚未招标,相关公司就已进场开展工作。西气东输二线工程建设中,有45.01亿元管道和站场施工、2.33亿元设备材料采购的招标不规范,分别占抽查施工、材料采购合同总额的72%和12%。76个支线机场建设中,有23个机场共计19.38亿元的359项合同未按规定公开招标,占抽查合同总数的20%。

  二是部分项目建设过程中,存在投资控制不严、建设进度滞后等问题。投资控制方面,主要是物资采购和工程款结算审核不严等增加投资15.12亿元,虚假申报、多头申报、挤占挪用或违规使用建设资金11.63亿元,以假发票或“白条”入账4.65亿元。建设进度方面,有170个粮油仓储设施项目未能如期于2010年底建成,占应建成数的78%,造成中央补助2.56亿元滞留或闲置。

  三是部分地方征地拆迁和环境保护措施落实不到位。其中:18个扩内需项目违规占地8256亩,包括耕地2753亩;30个扩内需项目、25个支线机场存在未经环评审批即开工、未经环评验收即运行或未按设计要求建设环保设施等问题。

  针对审计指出的问题,相关部门和地方制定了整改方案,纠正违规问题,完善了招投标、监理和征地拆迁等方面制度,11个扩内需项目和9个机场补办了征地审批、环评等手续。

  七、重大自然灾害救灾资金物资及灾后重建跟踪审计情况

  2010年以来,审计署和地方审计机关共组织7000多人,对汶川、玉树地震1.77万个灾后重建项目和舟曲特大山洪泥石流地质灾害救灾资金物资使用管理情况进行了跟踪审计。审计结果表明,按照国务院提出的救灾和灾后重建目标和要求,有关部门和地方密切配合、全力推进,救灾和灾后重建工作取得较好成效,项目建设和资金管理也比较严格。

  (一)汶川地震灾后恢复重建项目跟踪审计情况。至2010年底,中央财政累计筹集3033亿元重建基金,累计下拨2986.70亿元;3省灾后重建已完工3.94万个项目,完成投资8672.16亿元,约占规划数的90%。跟踪审计发现,有80个项目存在审批手续不齐全、未严格执行招投标规定、违规转分包等问题;有21个单位和个人挤占挪用、转移和套取重建资金14.16亿元,主要用于规划外项目建设等。审计指出上述问题后,相关地方和单位已收回资金4.13亿元,节约资金和挽回损失4.94亿元,加快了77个项目的建设进度,改进了258个项目的质量管理,并建立健全规章制度130项。

  (二)玉树地震灾后恢复重建跟踪审计情况。至2010年10月,青海省本级共收到重建资金183.1亿元,拨付75.2亿元;完成投资36.2亿元,约占规划数的11%。跟踪审计发现,有24.92亿元社会捐赠资金尚未明确到具体项目;有95个重建项目存在可研报告或概算未及时批复、施工图未及时审定等问题,部分项目监理工作也不到位。审计指出上述问题后,有关地方已将捐赠资金明确到具体项目,完善了资金拨付和管理制度,并加强了前期准备和质量监督等工作。

  (三)舟曲特大山洪泥石流地质灾害救灾资金物资审计情况。至2010年底,全国安排和接收救灾资金物资共计17.57亿元,包括中央财政下达6亿元、甘肃省财政安排0.3亿元、社会捐赠11.27亿元;已拨付5.52亿元用于应急抢险以及灾民安置;结存12.05亿元。救灾资金的拨付、使用和物资发放情况总体较好,审计未发现重大违法违规问题。

  八、重大民生资金和项目审计情况

  为促进民生相关政策措施贯彻落实,重点对新型农村合作医疗基金、农业基础设施建设、政府投资保障性住房、财政就业补助等资金和项目进行了审计和调查。

  (一)审计调查9个省区45个县新型农村合作医疗基金和相关政策落实情况表明,建立基本覆盖农村居民的新农合制度目标基本实现,至2010年6月底,45个县新农合覆盖面达95%,筹资水平由2009年的人均100元提高到150元,缓解了农民治病就医困难。审计调查也发现,一些地方和单位存在挤占挪用新农合资金的问题,其中:5个县的有关部门挪用新农合资金2738.18万元,用于发放企业职工基本养老保险金等;6个县的经办机构虚报参合人数4925人,套取财政补助37.30万元;14个县的经办机构审核把关不严,擅自扩大范围和提高标准,向8118人多支付新农合补偿487.80万元,还有4个乡镇卫生院利用虚假病历等获取补偿56.78万元。审计指出上述问题后,相关地方已归还、收回资金2752.78万元,处理了10名责任人员。

  (二)对农业基础设施建设资金的审计,重点抽查了9个省区的12项资金和388个农田水利建设项目。2010年,中央财政投入9个省区的12项重点资金比上年增长55%,带动地方配套及农民自筹资金增长47%,改善了农业生产条件,提高了防灾减灾能力。审计发现,由于部分项目投资下达较晚,有的前期准备不够充分,至2011年1月底,2009年至2010年千亿斤粮食专项涉及的379个项目中,有376个尚未开工,中央专项资金有38.98亿元闲置在县级财政或项目管理单位。此外,22个县的44个项目筹资投劳不到位1.05亿元,一些单位还将2.09亿元专项资金用于出借、偿还世行贷款等。审计指出上述问题后,有关地方加快了项目建设进度,并积极追回被套取和挪用的资金。

  (三)从审计8个省区16个城市政府投资保障性住房情况看,这些地方保障性住房建设发展迅速,2010年筹集的廉租住房资金比2008年增长1.71倍,保障总户数增长2.09倍;开工建设公共租赁住房8.11万套,出租2.97万套。但一些地方保障性住房建设供地和住房管理等方面工作还不到位。16个城市中,有10个城市2010年廉租住房和经济适用住房建设用地计划未全面落实,实际少供地7335亩;4个城市保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房建设用地未按规定达到住房建设用地供应总量的70%;因管理办法不完善、配套设施不健全、部门协调不力等,有4407套廉租住房被违规租售或另作他用,有4247套廉租住房分给了不符合条件的家庭,还有4428套保障性住房长期空置。此外,一些地方保障性住房资金管理也不够严格,此次审计共发现少提取廉租住房保障资金21.49亿元,多申报和挪用等问题金额0.9亿元。审计指出上述问题后,有关地方已收回部分违规使用的住房和资金,并处理了相关责任人员。

  (四)从审计9个省市财政就业补助资金的管理和使用情况看,这些地方2010年共筹集就业资金277.96亿元,各项就业扶持政策惠及988.96万人次,通过职业培训和职业介绍帮助302.76万人就业。但审计也发现,8个省市的部分主管部门和单位违规将财政就业资金8.89亿元,用于基本建设、委托理财和工作经费等支出;7个省市的部分单位采取编造虚假材料、虚报人数和重复申请等方式,骗取就业补贴1857.52万元;4个省市部分已就业、已创业等不符合补贴条件的人员违规申领就业补贴865.04万元。审计指出上述问题后,有关地方已追回违规使用和骗取的资金1628.8万元。

  九、资源环境审计情况

  对黄河流域水污染防治和水资源保护、城镇污水垃圾处理和节能减排情况的审计结果表明,有关部门和地方高度重视环境保护和节能减排工作,不断加大投入、完善制度、落实责任、强化监管,资源节约和环境保护取得明显成效。但一些地方在相关政策执行中还存在不到位、不规范的问题。

  一是水资源开发利用不规范,违规用地问题时有发生。2008年至2010年,黄河中上游6个省区的315户用水单位共无证取水2.31亿立方米、超许可量取水2.84亿立方米;24个项目违规占用黄河河道1.47万亩,用于建设开发区、休闲旅游设施等永久性建筑,对河道及行洪安全造成隐患。审计还发现,4个省区以化整为零、协议出让等方式违规供地1.35万亩,5个省市的49户企业采取以租代征、未批先用等方式违规用地1.9万亩。

  二是节能减排和污染防治措施落实不到位,一些地方存在“两高一剩”行业扩张问题。审计20个省区市节能减排政策执行情况发现,186户企业违规建设火电项目44个、钢铁项目143个和水泥产能4083万吨,183户企业存在应淘汰未淘汰落后产能等问题。审计9个省区市的206个污水和垃圾处理项目发现,有114个因资金投入不足、前期工作不到位等未能按期完工。此外,审计还发现,一些地方少征、挤占、挪用节能减排和污染防治等专项资金24.89亿元,滞留、闲置或未纳入预算管理等21.46亿元。

  针对审计指出的问题,相关地方已收回资金8.15亿元,出台59项加强内部管理等方面制度,并处理了138名责任人员。

  十、金融机构审计情况

  对工商银行等5家商业银行和中国人寿、中国人保的审计结果表明,这些金融机构能够贯彻落实国家宏观调控政策,结合实际制定信贷投放和结构调整计划,拓宽保险覆盖面和服务领域,进一步加强内部控制,有效提升了经营管理水平和风险防控能力。但在贷款和保险业务经营等方面还存在一些值得重视的问题。

  跟踪审计5家商业银行新发放的3472亿元贷款,发现违规发放和挪用贷款等问题580亿元,其中向未批先建、手续不齐或资本金不到位的项目发放贷款254亿元,还有部分贷款被用于还贷。抽查中国人保和中国人寿499个分支机构发现,均存在以虚假承保、虚假退保、虚假理赔等方式套取保险资金的问题,金额合计19.9亿元;违规支付保险代理手续费7亿多元,其中相当部分是通过将直销业务转为代理业务套取的。

  审计还发现,小额担保贷款政策作用发挥不明显。由于贷款门槛高、程序多、期限短,抑制了个人和企业的贷款需求;同时,因放贷成本高、收益差、风险大,经办银行积极性也不高。2010年,抽查的9个省市小额贷款担保基金按政策规定可担保贷款160.33亿元,实际担保贷款只有37.94亿元,仅占24%。

  目前,相关金融机构已纠正违规和管理不规范问题金额185亿元,追回资金和补缴税款8479万元,对348名相关责任人进行了问责处理,并出台规章制度170多项。

  十一、企业审计情况

  从中国长江三峡集团公司等14户中央企业和4户中央企业驻港机构的审计情况看,这些企业能够执行中央决策部署,紧紧抓住经济企稳回升的有利形势,深化改革,强化管理,企业资产和收入规模进一步扩大,盈利能力总体上有所增强。但一些企业在重大决策、财务核算和内部控制等方面还存在不够严格、不够规范的问题。

  在重大决策方面,抽查这些企业的625项决策中,有164项存在可行性研究不充分、未按规定报批、违反内部决策程序等问题,造成损失及潜在损失34.14亿元,其中44项发生在下属单位,造成损失和潜在损失31.47亿元。

  在财务核算和内部控制方面,此次审计共发现这些企业2009年收入不实606.39亿元、利润不实64.37亿元,分别占其当年收入、利润总额的2%和5%。还有9户企业通过隐瞒收入、虚列支出等转移资金25.8亿元,用于账外发放奖金和补贴等。

  相关部门和企业高度重视审计指出的问题,逐项制定整改措施,已调整相关账目,补缴税款11.9亿元,节约资金或挽回损失42.29亿元,并建立健全业务管理、风险控制及会计核算等方面规章制度577项,处理责任人员65人。

  十二、重大违法违规问题审计情况

  在以上各项审计中,审计署共向有关部门移送重大违法违规案件线索139起。这些案件有三个突出特点:一是利用权力“设租”、“寻租”,或培植代理人侵吞财政资金或国有资产;二是利用公共资源“借道”若干非公单位,或在多个地区实施违法违纪行为;三是利用虚假注资、虚假项目、虚假合同和虚假票据等方式,将违法行为隐藏在合法“外衣”之下。产生这些问题,既有一些人员法纪观念淡漠、依法行政意识不强等主观因素,也有体制转轨时期相关制度不够健全、执行不够严格等原因。

  一是一些单位内部治理结构不完善,对决策权缺乏有效制约和监督。有的主要负责人利用个人影响干预重大决策,或直接违规决策、插手干预招投标等活动,为相关方面牟取不正当利益;有的单位内部控制薄弱,对分支机构主要领导人员和重要岗位人员监督不力,对内部及下级单位出现的违纪违规问题,问责不落实、不严格,通常大事化小、小事化了。

  二是监管协调机制不够健全和完善,监管合力尚未形成。从目前情况看,不同执法部门之间甚至同一执法部门内部监管信息不共享、渠道不畅通,对跨市场、跨行业和跨领域的监管不到位甚至存在缺失,既增加了管理难度,也不利于防范不法分子利用信息“隔离”骗取资金等问题。

  三是市场经济体系不够成熟和规范,相关法规制度也需进一步完善。有的法规禁止性规定多,处罚规定少,实际处罚力度小;有的存在漏洞,如现金管理及电子支付业务等制度,在监控大额提现、识别客户风险,特别是对法人账户转入个人账户提现等未作明确限制,个别不法人员正是利用此漏洞,在网上银行或多个账户间将资金层层倒手、或以现金私下交易来实施违法违规行为的。此次审计在金融领域发现的32起大要案中,有19起以现金为主要支付手段,共提现7.43亿元;有3件以网上银行为主要支付手段,涉及资金500多亿元。

  上述案件移送后,有关部门已依法查处并结案20起,其他案件正在进一步查处中。审计署将及时向社会公告查处结果。

  对中央预算执行和其他财政收支审计中发现的问题,审计署依法征求了被审计单位意见,已出具审计报告、下达审计决定。各部门各单位认真整改,目前已追回或归还资金35.85亿元,挽回或避免损失47.23亿元,根据审计意见完善了1075项制度规定,有617人被追究责任。最终整改结果,国务院将在年底前向全国人大常委会专题报告。

  对各部门各单位的审计结果和整改情况,审计署将依法予以公告。

  第二部分 审计意见一、积极推进财政体制改革,切实理顺政府间财政分配关系

  明确划分中央和地方的事权和支出责任,建立财权与事权相匹配的财政体制,基本满足地方政府履行职责所需财力。在此基础上建立规范的转移支付制度,切实提高一般性转移支付比例,科学设置专项转移支付项目,体现转移支付在财政体制中的修正、补充和均衡地区间财力的功能。进一步健全统一完整的政府预算体系,明确公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算等的功能定位,完善各类预算管理制度,处理好不同预算的资金投向和支出重点,使各预算之间有机衔接。

  二、优化财政支出结构,注重支出绩效

  进一步强化政府的社会管理和公共服务职能,加大对教育、医疗卫生和社会保障等公益性和保障性领域的投入,加快建立社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。同时,加强财政管理,严格预算约束,增强预算编制的科学性和执行的规范性,完善财政资金绩效管理和考核办法,切实提高预算执行效果。

  三、规范地方政府举债行为,继续清理整顿地方政府融资平台公司

  各地应进一步贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)要求,搞好融资平台公司的清理规范工作。应按照谁举债谁负责的原则,区别不同情况积极稳妥地处理业已形成的地方政府性债务。对竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的、或者是已成为竞争性企业的债务,应剥离政府偿债责任,主要用项目自身收益偿还,必要时可给予适当财政补贴;对无经营收益的公益性项目形成的政府负有偿还责任的债务,应统筹制定偿债计划,通过预算安排偿债资金。可研究赋予省级政府适度举债权,逐步探索向具备条件的市级政府推开,举债计划需经国务院审批,编制地方债务预算,纳入地方预算管理,报同级人大审查和批准。建立全口径债务监管体系,除法律和国务院另有规定外,不得再通过融资平台公司变相举借政府负有偿还责任的债务,坚决禁止政府违规担保行为。对政府负有偿还责任之外的其他相关债务,各级主管部门要严格审批和控制规模,建立备案制度,避免债务人责任转化为政府救助责任。

责任编辑:王玉西

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