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发布时间:2010年08月28日 03:02 | 进入复兴论坛 | 来源：瞭望新闻周刊
《瞭望》文章：拽不住的北京人口规模
建立与首都事权相一致的首都财政，1980年代以来学术界多次呼吁，至今未果。北京市必然倾向于做大经济规模，人口规模控制难上加难
文/《瞭望》新闻周刊记者王军
1953年国庆节，毛泽东站在天安门城楼上检阅游行队伍，看到产业工人的人数较少，当即对中共北京市委第二书记刘仁说：“首都是不是要搬家？”
刘仁深受震动。随后，中共北京市委提出，北京要不要发展现代工业，牵涉到对首都城市功能性质和发展方向的认识问题，这不仅仅是一个经济问题，也是一个政治问题。
“蒋介石的国都在南京，他的基础是江浙资本家。我们要把国都建在北京，我们也要在北平找到我们的基础，这就是工人阶级和广大的劳动群众。”1949年进入北平之前，毛泽东作此表示。
“毛主席说，北京不要一千万人？将来人家都要来，你怎么办？”1956年10月，中共北京市委第一书记彭真在市委常委会上说，“我提个意见，城市人口近期发展到五百万人左右，将来全市要发展到千把万人。这是大势所趋，势所必至，不是我们想不想要这么多人的问题。”
根据毛泽东的指示，1958年中共北京市委向中共中央递交《北京市总体规划说明（草稿）》，提出“北京市总人口现在是六百三十万人，将来估计要增加到一千万人左右”。
这1000万人的人口规模，以实际常住人口计算，1986年已经实现。尽管1980年中共中央书记处要求“今后北京人口任何时候都不要超过一千万”，终未能拽住这个城市人口增长的步伐。
2009年底，北京市实际常住人口达到1972万人，提前十年突破总体规划确定的2020年1800万人的控制目标。以近两年北京市每年增加逾60万人的速度来看，这个城市实际常住人口达到2000万人已在须臾之间。
争论再起
面对北京市人口的急剧膨胀，北京市人大常委会“合理调控城市人口规模”专题调研组，今年7月在北京市第十三届人大常委会第十九次会议上提出，政府对流动人口的大量涌入，不能简单地用行政手段加以限制，建议政府通过优化产业结构，在加大对高端人才引进的同时，减少对低端劳动力的需求。同时，下决心淘汰一批低端产业和劳动密集型产业，对吸附大量流动人口的餐饮、洗浴、美容美发等企业和小百货、小食品等各类场所实行强制退出机制，提高各类市场的开业门槛标准。
调研组重点介绍了北京市顺义区调控人口规模的做法。调研显示，顺义区到今年3月底，居住半年以上的流动人口数为14.4万人，与其他几个区位、面积、经济总量、本地人口数量大体相当的远郊区比，其流动人口数仅有其他区的1/3或一半左右。2008年起，顺义投入1.5亿元，升级改造了全区65个农贸市场，杜绝了马路市场；通过规范开业标准，清理了一批小门店、小企业。
调研组认为，顺义区通过调整产业结构、合理控制就业岗位对流动人口的需求、发挥房地产业对人口规模调控的作用等措施，合理调控人口规模，经验值得在全市大力推广。
上述意见引发媒体热议。“北京不只是精英们的北京，这个城市今日的繁荣离不开每个岗位上辛勤工作的劳动者，包括在某些人看来很‘低端’的岗位上的劳动者。他们或许卑微，但正是这样的卑微成就了北京的高端。”《新华每日电讯》刊载署名文章称，“一味地片面强调以流动人口为主的低端劳动者对城市生活的负面影响，对他们的贡献只字不提，甚至想尽办法‘排挤’他们，无疑是一种不可理喻的‘洁癖’。”
这次不同意见的交锋，让人想起2005年关于北京人口规模控制的“舆论风暴”。彼时，一位北京市政协委员提出《关于建立人口准入制度，控制人口规模，保持人口与城市资源平衡的建议》，并在网上访谈中认为“外来人口的素质比较低，而且外来人口无序地涌入这个城市，阻碍了城市的发展”，“他到北京找不到工作，时间长了生存成了问题，有的还会铤而走险，还包括引发一些社会问题，给社会治安和社会管理带来一系列的问题”。旋即引来社会评论的“口诛笔伐”，被认为是“对外地人的歧视”、“通过行政手段限制人口流动违反宪法，是制度的倒退”。还有网友称：“北京市的市政建设里有多少是国家的财政支出，国家大剧院是北京市出的吗？那可是全国人民的钱啊，他们想独享。”
“变消费城市为生产城市”
新中国成立初期，毛泽东站在天安门城楼上还表示，希望今后从这里向南望去到处都是烟囱。
彭真向时任北京市都市计划委员会副主任的建筑学家梁思成传达了这一指示。梁思成不甚理解，他在晚年回忆道：“当我听说毛主席指示要‘将消费的城市改变成生产的城市’，还说‘从天安门上望出去，要看到到处都是烟囱’时，思想上抵触情绪极重。我想，那么大一个中国，为什么一定要在北京这一点点城框框里搞工业呢？”“我觉得我们国家这样大，工农业生产不靠北京这一点地方。北京应该是像华盛顿那样环境幽静、风景优美的纯粹的行政中心；尤其应该保持它由历史形成的在城市规划和建筑风格上的气氛。”
当时的北京，是一个大学与名胜古迹云集的文化城，它所在的华北地区发展工业的职能，近代以来主要由邻近的天津承担。1930年，梁思成与好友张锐参加了当时天津市政府举办的“天津特别市物质建设方案”投标竞赛，获得首奖。他们提出天津城市发展的首要基础是“鼓励生产培植工商业促进本市的繁荣”。显然，在梁思成的眼中，北京与天津的城市功能应该是有所分工的。
他的想法，遭遇苏联专家的挑战。新中国成立后，来华援建的苏联专家把“斯大林的城市规划原则”带到北京这个文化古都。其内容一是“变消费城市为生产城市”，二是“社会主义国家的首都必须是全国的大工业基地”。主导思想是，为了确立工人阶级的领导地位，就必须保证工人阶级的数量，要大规模地发展工业，特别是要把北京建设成为全国的经济中心，才与首都的地位相称。
1949年11月，苏联专家巴兰尼克夫向北京市政府递交《关于北京市将来发展计划的问题的报告》：“现在北京市工人阶级占全市人口的百分之四，而莫斯科的工人阶级则占全市人口总数的百分之二十五，所以北京是消费城市，大多数人口不是生产劳动者，而是商人，由此可以理想到（原文如此——引者注）北京需要进行工业的建设。”
1953年11月，中共北京市委《改建与扩建北京市规划草案的要点》提出：“我们的首都，应该成为我国政治、经济和文化的中心，特别要把它建设成为我国强大的工业基地和技术科学的中心。”
此后，北京的工业建设突飞猛进。至1990年代，全国统一划分的工业部门有130个，北京就占120个，为世界各国首都罕见。北京的重工业产值一度高达63.7%，仅次于重工业城市沈阳。与此相对应的是，到1980年代，北京的各类烟囱已达1.4万多根。
首都财政问题
京津二市的经济同构发展，引发与冀北地区的资源争夺。
“主要是水资源争夺。”2003年，河北省城乡规划设计研究院高文杰、邢天河主编的《河北省环京津区域城镇协调发展规划研究》称，“河北省京津区域本来就缺水，还必须为北京提供水源。同时，由于还需保护北京水源，使位于北京西北部的张家口北京水源地一带，很多对水源有影响的工业则必须下马”。
“北京81%的用水、天津93%的用水都来自河北。”中国社科院、北京市社科院2006年联合发布的《中国区域发展蓝皮书》指出，京津冀三地的人才、资源逐渐向北京集中，造成周边地区旅游发展等相对迟缓，甚至在河北省内还存在着270万贫困人口，形成了“环京津贫困带”。北京对周边地区的吸附效应远大于扩散效应，存在着一种“孤岛效应”，拉大了贫富差距。
针对“环京津贫困带”，蓝皮书指出，“欧洲的城市”与“非洲的农村”同时出现在半径一百公里的区域内，像这样在首都周边还存在着大面积贫困带的现象在世界上也是极为少见的。
2009年，北京市财政收入首次突破2000亿元大关。与此形成反差的是，河北省扶贫办的数据显示，同年环京津贫困地区的24县的农民人均收入、人均GDP、县均地方财政收入仅为京津远郊区县的1/3、1/4和1/10。在不少县，“户里穷、村里空、乡镇背着大窟窿；行路难、吃水难、脱贫致富难上难”。
1980年4月，中共中央书记处在关于首都建设方针的四项指示中提出，北京“不是一定要成为经济中心”。1983年7月14日，中共中央、国务院在对《北京城市建设总体规划方案》的批复中指出，北京是“全国的政治和文化中心”，“今后不再发展重工业”。1993年10月6日，国务院在对北京重新修订的城市总体规划的批复中再次重申：“北京不要再发展重工业”。
尽管如此，北京市仍不可避免地要以经济建设为中心——这是其保障首都职能的物质基础。
北京作为首都城市，包括中央单位众多人口在内的粮油肉蛋等各种消费品财政补贴以及城市基础设施在内的大量资金投入，主要由北京财政负担。首都事权，包括大量的中央事权，和中央事权与北京事权难以分割的共同事权。建立与首都事权相一致的首都财政，1980年代以来学术界多次呼吁，至今未果。
在这样的情况下，北京市必然倾向于做大经济规模以获取财政收入，确保中央高层要求的“更好地为中央党政军领导机关服务，为日益扩大的国际交往服务，为国家教育、科技、文化和卫生事业的发展服务和为市民的工作和生活服务”。
目前，中国尚未开征统一的不动产税，城市之间难以实现水平分工，地方收入过度依靠工业税、营业税及土地出让，这导致各个城市经济同构。在资源条件并不宽松的京津冀北地区，对经济发展权的争夺使得北京“大树脚下不长草”。
北京也在享受另一种非常态“补贴”——将惠及这个城市的南水北调工程，投资即由中央预算内拨款或中央国债、南水北调基金和银行贷款三个渠道筹集。
“南水北调实施后，能使北京供水范围扩大700多平方公里，将解决京西南和京南地区严重缺水的问题，一些以前不能上的有产出的项目可以上了，这必然会促进经济的增长。同时，老百姓提高生活用水量的需求可以满足，使生活质量得到提高。而这些都有利于北京城市规模的进一步扩大。”北京市哲学社会科学“十一五”规划项目的一项研究作此表述。
看来，北京的人口规模还会被继续突破下去。□
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