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禁毒法施行两年观察:公安司法职权范围有待厘清

发布时间:2010年06月28日 14:48 | 进入复兴论坛 | 来源:《瞭望》新闻周刊 

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  我国第一部全面规范禁毒的法律——《禁毒法》已运行两年,但从全国范围实践情况来看,仍存诸多困难和问题

  6月26日,是第24个国际禁毒日。而2008年6月1日开始施行的《中华人民共和国禁毒法》也已历时两载。

  近日,《瞭望》新闻周刊记者针对《禁毒法》实施情况,调研走访了全国多个地区。采访中,多位基层工作人员反映,《禁毒法》明确了方向,很有前瞻性,但运行两年多来,各地也显现出诸多亟待解决的问题。

  公安司法职权范围有待厘清

  《禁毒法》实施前,强制戒毒都由公安机关执行;批劳动教养,则由司法部门的劳教局执行。《禁毒法》出台后,由于没有明确由哪家来具体执行,在全国各地出现了不同的情况。

  本刊记者调查发现,目前,各地基本上呈现三种情况:一类是公安机关“主管”态势,比如云南省;一类是公安和司法争得比较激烈,双方“都要管”,比如广东省,此类情况在全国占的比重较大;还有一类是由于公安机关强戒所的基础设施不过关,外加无经费保障,强戒所基本处于停收状态,出现了公安和司法“两难管”的局面,比如吉林省。

  针对这种现状,广东省戒毒管理局局长施红辉和吉林省劳教局局长王廷军建议,国家在出台《禁毒法》具体实施细则时,应明确由省一级的党委、政府,就各省的公安和司法拥有资源的情况,划清双方职权范围,确保禁毒工作的顺利开展。

  如何避免强戒人员集体脱逃,也是当前的一个突出问题。

  《禁毒法》实施以来,宁夏、甘肃、广东、广西和云南等地公安机关强制隔离戒毒所相继发生多起安全事故,强戒人员集体脱逃,民警遭袭击受伤。

  其中的缘由有《禁毒法》施行后,戒毒期限延长至2年,戒毒人员对抗心理加剧,抵触情绪增大,管教与反管教,监管与反监管的矛盾突出;再有由于强戒所设施不到位,警力有限,监管不到位等因素,致使集体脱逃事件多发。

  采访中,吉林省公安厅监管总队总队长常炜光建议,要做好强戒人员心理疏导工作,并要加大基础设施资金投入力度,确保强制隔离戒毒所硬件达标。同时,要配足警力和必要的装备,完善各项管理制度,坚持安全检查制度,并建立健全各种应急预案。

  诊断评估标准不一存隐患

  《禁毒法》规定,强制隔离戒毒一年后,应对戒毒人员进行诊断评估,决定提前解除或延长强制隔离戒毒。但由于国家相关部门至今仍未出台具体的评估办法,导致各地在实践中操作困难、评估标准不一,存在较大的争议和隐患。

  本刊记者在广东、云南、吉林等省看到,一些强制隔离戒毒场所根本就没有开展评估工作,处于空白状态。

  例如,在广东省女子劳动教养管理所,虽然一年期限已过,但该所目前未对戒毒人员开展评估工作;在吉林省的强制隔离戒毒场所,这项工作同样没有开展。

  一些开展了评估的强制隔离戒毒场所,目前的诊断评估也存在部门和地域上的差别。

  部门差别的出现,是因为公安机关、司法部门管理的强戒场所各自根据公安部、司法部的意见实施评估,而这两个部门的评估标准又不一致,导致结果不一。

  地域差别则是不同地区分别根据自己制定的办法进行评估造成的。云南省保山市腾冲县强制隔离戒毒所所长杨元尚分析说,诊断评估时,我省保山市、德宏州都有自己的做法,两个相邻的地方出所标准却不同。主观上戒毒人员可能由此进行比较,强戒满一年后这个地方容易出所、那个地方难出所,客观上既不公平、也不严肃。

  保山市禁毒局戒毒支队两禁科科长李滨等人建议,亟须出台明确的、量化的、统一的国家诊断评估标准,并应当由卫生、公安、司法、民政等多个部门一起制定,实施时也应多个部门共同参与,确保公正。可从心理评估和生理评估两个部分入手,比如由卫生部门提供科学的生理脱毒标准,对评估牵涉到的设备、专业人员、经费等问题应当明确;心理脱毒方面迄今还没有科学评价体系,希望相关部门加大研究力度。

  广东省南丰强制隔离戒毒所所长马立明建议,禁毒法规定“评估结果报强制隔离戒毒的决定机关批准”,现实中操作难度较大,戒毒人员往往来自全省各地,要一一与当地公安机关对接会耗费很大精力,“建议成立专门评估机构后,报评估机构统一批准,较为可行。”

  医护力量不足成掣肘

  强制隔离戒毒场所存在医护力量不足问题,也严重制约戒毒人员脱毒治疗和疾病防控工作的开展。

  云南省德宏州强戒所康复医院负责人杨锐林告诉本刊记者,强戒场所医务人员必须负责戒毒人员的入所体检、药物脱毒治疗、常规病治疗、护送出所就医、制作病历等工作,还要搞好卫生防疫、饮食卫生甚至相关的科研工作。

  本刊记者采访发现,仅常规治疗一项,强戒场所的医护人员就承担很大压力。由于受到毒品的侵蚀,戒毒人员普遍体质比正常人差,强戒场所内危重病号多,戒毒人员日常小疾小病也不少。广东南丰强戒所统计,今年1月至8月,该所有20多名戒毒人员所外就诊,医疗费用已超35万元,症状包括大出血、脑血栓、骨折等重大疾病。南丰所医生张昭明告诉记者,每天来看病的戒毒人员至少有40多人,多是感冒、发烧等日常症状。

  面对如此繁重的医疗任务,广东、云南等“戒毒大省”的强戒场所却普遍存在医护人员人手不够问题。广东省戒毒管理局局长施红辉透露,根据司法部要求,司法机关管辖下的强戒所医务人员总数按定编总数的1%配备,广东强戒场所医务人员应配401人。目前,缺209人,其中临床医生缺67人,护士、药剂师、检验员和影像员则缺142人。拥有近4000名戒毒人员的南丰强戒所,仅有32名医务人员,工作严重超负荷,医患矛盾十分突出。

  强戒场所医务力量不足,造成了诸多问题。

  首先,导致不少医护设施处于闲置状态,浪费相关资源。杨锐林说,我所医务设施投入很大,固定资产达280万,配有X光、B超、心电图等相关仪器,比一般卫生院强很多,“但由于缺少人手,特别是行医资格和经验丰富的医生和技术人员,像B超这种比较复杂的仪器,除了一两个医生之外就没人会用,经常因此派不上用场。”

  其次,医务力量不足使得医务人员工作疲于奔命,也间接影响了戒毒人员的戒毒康复效果。杨锐林说,平时48个小时后才有一天的休息时间。“这个所里有1700多名戒毒人员,按道理应该配备25个医务人员,现在我们7个人干25个人的工作,父母生病我都没空回去。戒毒学员是人,需要关心;医生也是人,也不能这么折腾啊。”

  云南省禁毒局禁种禁吸处处长高运弘建议,解决强戒场所医疗力量不足的问题应走社会化道路,寻找具有医疗资质但病源不足的机构合作,让这些医疗机构来救治强戒所内的戒毒人员。“这样既不用扩编招人,又可以实现长期合作,而且强戒场所的很多医疗仪器能得到充分利用,医患矛盾也会缓解。”

  本刊记者在吉林省延边朝鲜族自治州采访时,发现当地的强戒所已开始尝试走社会化医疗的道路,并取得一定效果。该州公安局强戒所所长亓伟林介绍说,强戒所2007年就与延边脑科医院签署协议,延边脑科医院派出4名医生和5名护士在强戒所工作,其收入由强戒所支付。脑科医院的医生承担戒毒人员体检、脱毒治疗、病情诊断、心理矫治等任务,医院还为强戒所开通绿色通道,优先安排戒毒人员的体检和医护。

  社区戒毒有待配套细则

  《禁毒法》提出社区戒毒和康复的理念后,一些地方进行了积极探索,积累了一些经验。但因《禁毒法》关于社区戒毒、社区康复的配套细则尚未出台,在很大程度上制约了社区戒毒和康复工作的开展。

  “我们多年前就在社区、村寨设立禁毒协管员开展禁毒工作。”德宏州禁毒委员会办公室主任张华告诉本刊记者,《禁毒法》实施后德宏州在14个社区试点,把禁毒协管员调整为戒毒专干,与社区民警、医务人员等组成社区戒毒监护小组,并制定了考核办法。“我们的社区戒毒和康复,把工厂、美沙酮门诊、社区等各社会单元都当作载体,使这项工作渗入社会各个层面。”

  本刊记者在广东省佛山市了解到,当地社区戒毒和康复工作已全面铺开,各镇(街)社区戒毒(康复)工作领导小组及办公室基本成立,大部分村(居)也成立了社区戒毒(康复)工作小组。

  采访中,广东、云南、吉林等地的社区基层工作人员、公安机关强戒所民警等均对社区戒毒和康复的理念、意义给予了充分肯定,并对这项工作的具体开展提出了建议。

  一是明确标准。首先是明确社区戒毒中关于“吸毒成瘾”的判断标准,其次是对结束强制隔离戒毒的人员,应当明确哪些人需要进行“三年社区康复”。这样才能避免各地标准参差不一、保证依法依规开展社区戒毒和社区康复工作。

  二是加大培训力度。高运弘说,现在很多基层工作人员对“社区戒毒要做什么”没有概念。广东省佛山市禅城区铁军社区的孙宇剑除了社区戒毒和社区康复工作,平时还要承担综治、文化宣传、科普教育等方面的工作。他说,工作忙不算啥,主要是自己负责社区戒毒和康复工作后没接受过培训,只能在网上查点资料。“现在我们社区戒毒人员中还没有艾滋病感染者或患者,如果有了,如何管理?如何交流?如何自我保护?很希望能得到这方面的指导培训。”

  三是提供经费支持。德宏州潞西市西南里社区的干部李德新说,从个人角度讲,自己一个月700元工资,开展社区戒毒和康复后工作量增加很多,但“只加工作不加钱”;从社区角度讲,虽然上级拨了一些钱用于建立社区戒毒和康复档案、工作牌等,但这些钱很少,如西南里社区只有一台陈旧的电脑,搞戒毒人员信息录入都很困难。

  四是希望给予扶持政策。在德宏州潞西市美沙酮门诊服药的戒毒人员杨继则表示,自己已多年保持操守并创办了一家乐器行,希望政府能给些支持或优惠政策:“我们就像刚学会走路的孩子,如果有人能帮我们一把,我们会走得更稳、更好、更有信心。”

  康复场所建设面临多重障碍

  为巩固提高戒毒人员解除强戒之后的操守率,《禁毒法》鼓励政府和社区开展戒毒康复工作。本刊记者调研发现,近年来广东、云南等“戒毒大省”纷纷开展康复社区和康复场所建设,并在探索中取得初步成效,但同时也面临法律支持不足、安全管理压力大、政策配套缺失等问题。

  本刊记者在德宏州潞西市世纪铁艺装饰工程公司采访时发现,这个仅有40多名员工的公司已经陆续招聘了17个解除强戒的康复人员。张华介绍,这属于云南禁毒部门探索社区康复的举措之一,“自愿接受社区康复的戒断人员,可以和工厂签协议,同时实行一对一帮教,定期和他们所属的居委会干部交流,定期接受上门尿检。”

  该公司管理者尚兴疆告诉记者,公司45名员工中目前有7人是康复人员,工资待遇最高的能拿到一个月2000多元,“有位康复人员已经在厂里呆了8年,现在是领班了。他们刚来时,我曾担心他们偷盗、打架,把厂里东西拿出去卖。后来发现只要管理到位,担心是多余的。”

  在采访中本刊记者发现,社区康复和场所康复虽已取得初步成效,但仍面临一系列需要突破的障碍。

  一是相关法律法规支撑不足。《禁毒法》为戒毒康复提供了法律依据,但目前配套政策还没有出台,关系康复社区和康复场所生存发展的许多问题,如戒毒康复工作的性质、经费、管理体制等还没有明确,由此制约戒毒康复职能的正常履行和有效发挥。

  二是安全管理压力大。广东省三水戒毒康复所所长廖小粦说,康复社区和康复场所均属开放式管理。由于管理较为宽松,康复人员可以回家探亲、请假外出,康复场所存在毒品流入的安全隐患,安全防毒压力大。针对康复人员打架斗殴、所外涉毒等恶性事件,缺乏合法有效的威慑手段,应急处置协调机制尚未建立。

  三是具体配套政策支持不足。广东省三水戒毒康复所副所长柴建忠告诉记者,就业培训对戒毒康复至关重要,但现在三水康复所依然缺少实习场地、专业师资和良好的培训项目,只有一些简单的来料加工,可提供的劳动岗位数量少、技术含量低,劳动工资不高,且受市场变化波动大,难以满足戒毒康复人员的就业培训需求,影响康复人员戒毒积极性,“七成的康复人员留不住。”

  业内人士建议,为落实好《禁毒法》有关戒毒康复的规定,有关部门应多方努力解决戒毒康复面临的难题,特别是加强法律及政策方面的保障。

  首先,完善相关法律法规。廖小粦建议,从国家立法层面完善戒毒康复工作法律法规,比如制订与《禁毒法》有关规定配套的《戒毒康复工作条例》等,明确与戒毒康复工作紧密相关的性质、管理体制等事项。“现在广东的戒毒康复场所是行政单位,有些省份是事业单位,有些省份的康复社区属于社会团体,这些机构的性质和定位都应在法律法规上得到明确。”

  其次,提供必要的政策保障,对康复场所和康复社区予以优惠支持。柴建忠建议,将政府开办的戒毒康复场所所需经费纳入各级政府财政预算,将康复人员纳入最低生活保障范畴,按照各地最低生活保障标准核拨戒毒康复人员日常所需费用,劳动保障部门将戒毒康复人员纳入事业保障和再就业培训体系,依托戒毒康复场所开设技能培训班等。

  张华说,“建议工商、税务等部门对雇用戒毒康复人员的企业给予免税优惠,刺激康复社区的发展。”

  再者,保障康复场所和康复社区的安全。廖小粦建议,由各级禁毒委统筹协调公安部门在戒毒康复场所设立警务区,及时处理违法违纪、涉毒、复吸等突发安全事件,为戒毒康复工作发展提供安全的环境,同时统筹协调康复人员家庭、社区、籍贯所在地公安部门与戒毒康复场所建立联合帮教和应急处置机制,提高戒毒康复工作约束力。

  同时,加强专业水平和人才储备。广东省戒毒局局长施红辉建议,有关部门应成立戒毒康复专家库,设立戒毒康复研究专项基金,引导专家学者投身戒毒康复研究课题,以解决影响戒毒康复工作的重点问题和难题,部分大专院校也可开设戒毒康复专业或短期培训班,为戒毒康复工作提供人力和智力支持。(周立权 王研 詹奕嘉)□