公众可提请审查规范性文件值得期待_新闻台

　　志灵

　　近日,北京市十三届人大常委会第32次会议审议的《北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例(草案)》规定,社会团体、企事业组织和公民认为规范性文件与法律、法规相抵触的,可向接受该规范性文件备案的市或区县人大常委会以书面形式提出审查建议,由备案审查工作机构接收、登记,并进行研究,必要时送有关专门委员会或常委会有关工作机构进行审查(3月30日《京华时报》)。

　　相信有过和一些在规定上有瑕疵的规范性文件“打过交道”的人,都会有这样的感觉:要想纠正一个有问题的规范性文件,可谓难上加难。由于规范性文件属于抽象行政行为,我国行政诉讼法规定,人民法院对此无权审查,即便有问题也只能靠行政机关内部进行自我纠错。这就使得公众有时候很无奈:明明看到规范性文件有问题,可就是由于缺乏救济渠道对它无可奈何。

　　当然,在司法实践中,我们也看到,有一些熟悉法律的公民,能够将有问题的规范性文件转化为自身权益受到侵害的具体行政行为,让其进入诉讼程序,而且有些时候提起诉讼的公民,其诉讼请求也能够得到法院的支持。但是,应该看到,由于司法不能审查抽象行政行为,个案的胜诉也不过是“一个人的经典”——只能让自己因有问题的规范性文件受到侵害的具体权益得到维护,却无从撼动规范性文件本身。

　　应该说,司法不能审查抽象行政行为,虽然饱受诟病,但也是逻辑的必然。审查抽象行政行为,表面上看是要纠正一些有问题的“红头文件”,但从深层次上讲,它相当于把法律的解释权赋予了司法机关。因为,审查抽象行政行为,依据的是“下位法不得违背上位法”的基本原则,而如何判断下位法是否违背了上位法,就涉及到对上位法具体条款如何理解和解释的问题。

　　这显然与我国的法律规定是相悖的。在我国,包括宪法在内的所有法律的最终解释权,属于而且只能属于全国人大或全国人大常委会,其他任何机构都无权染指。从这个意义上讲,纠正有问题的规范性文件,必须由有立法权的同级人大来行使。应该说,我国立法法对此也有明确的规定,就是备案审查制度,即任何的规范性文件在理论上都要接受备案审查。

　　不过,现实中一些有问题的规范性文件之所以能够大行其道,说明这种理论上的备案审查,并没有得到很好的落实,甚至在有些地方形同虚设。这有两方面的原因,其一,相比于大量需要备案审查的规范性文件,负责备案审查的人大机构无论在人员编制、精力投入等方面,都难以做到全部进行实质性备案审查,绝大多数都成为程序意义上的备案。其二,备案审查属于内部监督,由于缺少公众的参与,很容易流于形式。

　　所以说,北京市人大准备出台的条例,赋予公众提请人大对规范性文件进行审查的权利,无疑迈出了坚实的一步。但是,这仅仅是一个开始,如何让公民提请审查的程序更便捷、回应更迅速、效果更明显,还需要更为深入细致的制度设计,特别是亟需做实人大备案审查机构,真正让备案审查从形式审查转变为实质性审查,才能尽可能从源头上杜绝有问题的规范性文件“出炉”。