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德班气候大会前景展望

发布时间:2011年11月28日 10:50 | 进入复兴论坛 | 来源:瞭望 | 手机看视频


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  德班会议是否能起到承上启下、顺利过渡的作用,将国际气候进程引领向更加光明的未来,世人将拭目以待。

  从哥本哈根会议高预期破灭后的冷静反思,到坎昆会议艰难妥协重燃国际社会信心,全球气候谈判进程一路坎坷,努力寻求全面平衡的成果,并在挫折中不断坚定前行。2011年,经过曼谷、波恩和巴拿马三次谈判会议的准备和铺垫,11月28日至12月9日举行的德班会议,谈判形势和前景引人关注。

  回看坎昆会议成果

  2010年底的坎昆会议经过艰苦谈判,最终通过“坎昆协议”,包括在《公约》及《议定书》下分别就两个特设工作组的工作成果通过了两项决议,同时延长两个特设工作组的授权到2011年。

  在《京都议定书》下作出的决定,一方面重申工作组应尽快完成谈判并将结果提交议定书缔约方会议通过,以确保在第一和第二承诺期之间没有空当;另一方面“注意到”发达国家承诺实施全经济范围的量化减排指标,敦促其按照IPCC提出的25%~40%的整体中期减排目标加大减排力度,并将有关减排指标变为减排承诺。

  在《公约》下作出的决定内容更为丰富,几乎涵盖《巴厘路线图》规定的各个要素。除重申哥本哈根协议达成的基本共识之外,还以缔约方大会决议形式,在一系列关键议题上取得新的进展。例如,有关长期目标,肯定了控制全球升温不超过2℃的目标,在2013年启动、2015年完成基于科学认识的关于全球长期目标充分性的第一次评估,考虑包括1.5℃的强化目标,并在德班会议上审议到2050年显著降低全球排放的长期减排目标及全球排放达到峰值的时间框架。有关减缓,认可了发达国家提出的减排义务目标和发展中国家的自主减缓行动目标。有关资金,启动建立“绿色气候基金”的进程,来讨论快速启动和长期资金问题,成立发达国家和发展中国家代表平等参与的常设委员会,以协调和帮助发展中国家增强应对气候变化的能力。有关适应,建立“坎昆适应框架”,帮助发展中国家更好规划和执行适应气候变化项目。有关技术转让,建立“技术执行委员会”及“气候技术中心和网络”的技术机制,以促进技术合作和应对行动等。

  “坎昆协议”是各方艰难妥协的产物,所谓“各方都不太满意,但各方都能接受”。发展中国家认为其核心是坚持了“双轨制”,坚持了“共同但有区别的责任”原则,是在哥本哈根会议结果基础上达成的重要阶段性成果。而国际社会普遍表示欢迎和积极的态度,认为“坎昆协议”能够获得除玻利维亚之外193个国家的支持,本身就是一个积极的信号,是向正确方向迈出的重要一步。

  但积极评价“坎昆协议”来之不易的同时,应看到会议在一些关键议题上的新进展已经明显突破了《巴厘路线图》的授权和《哥本哈根协议》的共识,而且程序性、制度性安排多于实质性内容,许多难题都留待后续谈判解决。

  今年三次谈判会议耗时不少,但总体来看相对平淡,谈判处于胶着状态。虽在个别议题和技术层面上有所进展,但在一系列关键问题上,各方分歧依然严重,难以取得实质性突破。德班会议的形势将更为复杂,挑战十分严峻,任务非常繁重。

  德班会议聚焦点

  从目前各方立场和对德班会议的期望看,虽然各方都强调需要“全面平衡”的成果,但对全面平衡内涵的理解有所不同。所谓全面平衡,既包括在《公约》和《议定书》下的双轨谈判之间寻求平衡,也包括在《巴厘路线图》规定的共同愿景、减缓、适应、资金和技术等各个议题之间寻求平衡。发展中国家强调前者,通过维护双轨制体现“共同但有区别的责任”原则,而发达国家更强调后者,力推在《公约》下谈判中固化发达国家“自下而上”的减排指标和发展中国家的减缓行动目标。同时,继续在透明度问题上向发展中大国施压,并将这些问题与资金、技术、适应等议题的进展挂钩。

  各方在德班会议上的博弈将围绕以下几个焦点问题展开:

  首先,解决《京都议定书》前途问题是会议的核心任务,《公约》下谈判成果的法律形式问题备受关注。目前《京都议定书》虽一息尚存,但随着2012年的迫近,发展中国家要维持双轨制,要求发达国家在议定书第二期下明确减排目标承诺的难度不断加大。尽管《坎昆协议》在形式上维护了“双轨制”的存在,但有关《议定书》后续承诺期的决定只有廖廖两页纸共6条,内容空泛,而有关《公约》长期合作行动的决定有29页共144条之多,对国际气候制度的各个要素都有涉及,双轨之间的不平衡是显而易见的。《议定书》确立的“自上而下”强制减排模式加速向松散的自主承诺模式转变的趋势更为明显。在6月的波恩会议上,日本、加拿大、俄罗斯公开表示不会在议定书二期作出减排目标的承诺。近来,欧盟领导人多次明确表示,欧盟无力单独拯救《议定书》,可以有条件延长《议定书》,但需要授权来启动一个新的谈判进程,目标是在2015年达成新的、单一的、有法律约束力的全球框架,美国以及中国、印度等排放大国都要参与,最晚到2020年,统一的全球协议能正式生效实施。巴拿马会议前,澳大利亚和挪威联合递交的提案也要求将2012~2015年作为过渡期,届时除最不发达国家外所有国家都必须承担具有法律约束力的减限排目标。可见,发达国家废弃《京都议定书》第二承诺期,推动并轨的决心已定。

  其次,有关长期目标问题急剧升温,挑战十分严峻。《坎昆协议》不仅完成了《哥本哈根协议》控制全球升温不超过2℃的目标法律化,还通过启动充分性评估,强化了1.5℃目标的地位。更为重要的是,德班会议将审议到2050年显著降低全球排放的长期减排目标及全球排放达到峰值的时间框架,不可避免地涉及未来排放空间的分配。现实来看,全球还没有实现2℃目标的可行性方案,各国提出的减排目标明显不能实现这一目标。一些国际组织发表的研究报告指出,为了在本世纪末将温升控制在2℃以内的要求,按照目前各国减排的承诺和各种允诺加起来,2020年仍有60亿~90亿吨CO2排放的缺口。讨论长期目标问题必然引起发达国家“只有发展中大国达到峰值才能使全球排放达到峰值”的说辞。近年以来,国际上所谓各方共同提升减排意愿,弥补减排差距的讨论明显增加,呼声渐高。美国等发达国家还力图模糊针对发达国家减排核算规则、可比性和遵约机制的国际评估和审评机制(IAR),与针对发展中国家提高透明度的国际磋商和分析机制(ICA)进行制度上的对等设计。中国作为温室气体排放大国,面临的国际减排压力陡增。

  再有,落实资金、技术转让和适应等问题的具体安排任重道远。《坎昆协议》虽然就这些议题确立了谈判成果的基本框架,并取得一些积极进展,但近期谈判中,各方在机制设立等具体问题上常常僵持不下,反映出各方在实质问题上的分歧并未消除。尤其是资金问题,将是德班会议能否取得实质性进展的关键。发展中国家再三强调2013~2020年的时间段上,每年有大幅度上升的资金来源,直至2020年达到1000亿美元。快速启动资金(2010~2012)到2012年底截止,要保证2013年能立即获得资金,而不能存在时间上的缺口和间隔。但世界经济的不景气使得发达国家履行减排、资金和技术转让义务的政治意愿不断弱化,而小岛国和非洲最不发达国家对中国各方面的期望不断提高,中国作为发展中国家的地位日益受到质疑,出资压力不断增大。

  此外,国际社会对中国国内政策行动的关注度不断提高。中国“十一五”规划期间为完成节能减排目标付出的努力,国际社会是有目共睹的。2011年作为“十二五”的开局之年,中国提出了“十二五”规划期间新的节能减排目标,即2015年在2010年基础上单位GDP能源强度降低16%,碳排放强度降低17%,非化石能源比重由2010年的8.7%提高到11.4%,各种促进节能减排的政策也密集出台。尽管中国提出的2020年在2005年基础上单位GDP耗能下降40%~45%的目标是自主行动目标,在国际上不具有法律约束力,但中国国内应对气候变化的政策和行动必将受到国际社会的广泛关注。

  德班会议成果展望

  巴厘会议以来,年复一年漫长而艰苦的谈判已经令很多长年参与谈判的代表们身心俱疲。加之美国面临大选,欧洲债务缠身,不少国家政府面对国内政治动荡和经济危机的挑战,对气候变化问题的关注度有所下降。这使得多数人对待气候变化问题的态度更为现实。尽管绿色低碳已成为全球发展的大趋势,但在发达国家缺乏政治愿意,各方在关键问题上的立场依然严重分歧的情况下,工作层面的谈判将很难有实质性进展。

  总体而言,德班会议按照《巴厘路线图》的要求,达成具有法律约束力的国际气候协议是一个几乎无法完成的任务;作为一次过渡性的会议,对德班会议成果不应抱有太高的期望。

  但是,德班会议在国际气候进程中仍有自己的位置,也应该能取得一定的成果,从而完成自身肩负的历史使命。除了力图在资金、适应等部分议题上形成阶段成果之外,最重要的是,德班会议成果应该向国际社会表明政治意愿和前进的方向。2012年是一个重要的时间点,如果没有对议定书前途给出一个明确的交待,《京都议定书》很可能出现名存实亡而事实“并轨”加速发展的局面,使国际气候进程出现倒退,甚至陷入泥潭。为此各方应采取互信、妥协、灵活和务实态度。南非作为德班会议的东道主,是“基础四国”成员首次承办联合国气候公约的缔约方会议。东道主往往既有推动国际气候进程的特殊责任又有特殊国情和自身利益诉求,如何平衡各方利益,保持程序公正民主,发挥积极和建设性的作用值得关注。

  (作者为中国社科院可持续发展研究中心副主任、研究员)文/陈迎

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