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近日,据巴西《环球报》报道,巴西官员在2003年至2010年间至少侵吞政府资金377亿美元。另据巴西圣保罗工业协会的消息称,过去10年间巴西官员的贪污金额竟高达4000亿美元。这些数据的披露,使新近一轮的巴西反贪腐风暴再次进入全球视野。
2011年,巴西诞生了首位女总统——迪尔玛·罗塞夫。但颇有些戏剧性的是,铁娘子上任没多久,一轮又一轮的贪腐丑闻就接踵而至,致使这位政治根基尚未扎稳的女总统接连失去了多名内阁部长和高级官员。
贪腐丑闻频发,多名高官相继落马
今年9月,巴西旅游部爆出假账丑闻。巴西《圣保罗报》指控旅游部长佩德罗·诺瓦伊斯在担任众议员期间,动用国会资金支付家中保姆工资,并用公款雇佣一名公务人员充当其妻子的“私人司机”。舆论压力下,诺瓦伊斯被迫请辞。联邦警察随即逮捕了38名关联人士。
此前在8月份,农业部长瓦格纳·罗西同样因涉嫌贪污和道德丑闻下台。而运输部长阿尔弗雷多·纳西门托则在7月因涉嫌舞弊连同该部30名官员向罗塞夫递交了辞呈。此外,今年6月,罗塞夫的前任办公室主任安东尼奥·帕洛奇因巨额资产来源不明而辞职。
另据最新一期的巴西《阅读》周刊爆料,巴西体育部长奥兰多·席尔瓦自2004年起借用自身所属党派的一个非法筹款项目,已索取总额约2300万美元的巨额回扣。
其实,身为“金砖四国”的成员之一,巴西为政府官员提供了相当优厚的薪酬待遇。一般政府公务员的平均月薪约为3000雷亚尔(1雷亚尔约合0.6美元),是巴西居民水平的四倍。巴西一名司局长的月薪更是可达1万至2万美元,高于美国同级官员。但是即便如此,巴西政府仍然面临高薪难养廉的窘境。
事实上,巴西的政府机构内存在两种泾渭分明的人员模式:政治任命的政客和专业出身的公务员。巴西的公务员大多专业化培训出身,办事谨慎,较少出现腐败丑闻。但政客们的营生却截然不同,他们在出任高位后,会相继安排自己的亲朋好友在政府部门里担任处长、正副司局长或副部长。这些政治任命的官员没有受过良好的职业训练,缺乏职业道德,往往腐败之气缠身。他们在竞选中投入了大量资本,因此上台后一有机会就想把本钱捞回来。
“格尔森法则”:腐败已成一种文化
政客贪污腐败在拉美地区早有历史传统,对于巴西来说同样几乎是一个永恒的政治问题。
自1985年民主宪政回归以来,巴西政坛发生了一系列重大的腐败案件。科洛尔总统因腐败问题遭弹劾而选择自动下台；继任总统弗朗哥因国会联合预算委员会挪用公款陷入四面楚歌；卡多佐政府为保允许其连任的宪法修正案顺利通过,指使亲信贿赂国会议员；上一任总统卢拉从执政伊始就一直遭到内阁成员腐败丑闻的围追堵截。
1992年科洛尔总统的丑闻曾一度让巴西成为了全球腐败问题的焦点,此后巴西历任政府均公开承诺要厉行反腐、切实加强反腐机制建设。遗憾的是,在巴西大力加强反腐机制建设的同时,并没有伴随着腐败程度的显著下降。
世界银行的指数显示,巴西的腐败指数与十年前几乎一样。自2000年以来,巴西平均每天报道4.3个新的腐败案件。在2009年的清廉指数排名中,巴西位居第75位。
今年7月,罗塞夫总统启动了一项反腐计划,她曾表示不会允许任何腐败污点玷污政府形象。虽然总统对贪污腐败深恶痛绝,但她似乎也不敢下手太重。尤其是当内阁部长一个个如走马灯一样下台后,有舆论认为,罗塞夫的执政联盟随时都有分崩离析的危险。
巴西反腐问题专家桑德拉在《圣保罗页报》发表分析文章说,像众多拉美国家一样,巴西历史上是一个专制国家,殖民时期受到的多种文化影响,也为腐败架起了一座看不见的桥梁。她表示,光从制度上解决还不够,要改变社会文化传统。
联合国的一份调查称,六成拉美人认为,本地区的最大问题是经济增长乏力,而非腐败。分析人士据此认为,拉美腐败状况难以改善的原因之一,是当地民众对腐败现象态度漠然。
巴西足球明星格尔森在一则香烟广告中曾说过这样一句话,“为了取得成功,你可以不择手段”。这句话后来被视作巴西接受腐败文化的“格尔森法则”。这种深刻的腐败传统使得巴西人认为,腐败只是个人道德问题,而不是什么严重的事。
“不是腐败增加了,而是反腐力度更猛烈”
虽然贪腐态势严峻,但巴西并不是世界上甚至也不是拉美地区最腐败的国家。参照透明国际的清廉指数、全球廉政指数、世界银行的全球治理指数,巴西的清廉指数均在拉美平均值之上。
1992年科洛尔政府垮台后,巴西以此为契机逐步完善了相应法律法规,努力增强反腐力量,借助现代信息技术不断谋求反腐制度创新,积极倡导媒体和公民社会参与反腐斗争。不可否认的是,这些措施的确大大推动了巴西反腐机制的完善。
迄今为止,虽然巴西并没有像委内瑞拉和乌拉圭那样制定一部统一的反腐败法,但其刑法中有关反腐方面的法律框架却十分充分,并被国际廉政组织认定为“非常强大”。刑法中有关腐败问题的惩罚性规定主要有:侵吞公款、收受贿赂、以权谋私、在竞标中违反招标机密等。
除刑法中的部分反腐条款外,巴西还专门颁布了一批涉及公职人员犯罪的法律。1992年的《反行政舞弊法》是巴西第一部力图消除公职人员腐败的专项法律。针对高级官员难以监管的问题,巴西在1993年颁布了《行政、立法、司法部门高级官员申报财产法》。值得一提的是,1993年制定的《联邦政府采购法》几乎包含了所有可能出现的腐败真空,是巴西政府在反腐立法方面的代表作之一,也是世界上少数几部最完备的反腐败专门法律之一。
由于实行高度分权的联邦制,巴西未能建立一个专门且独立的中央反腐机构。这使得反腐力量分散在几个缺乏有效协调合作的机构中,结果造成巴西的反腐斗争经常“虎头蛇尾”。即使调查力度增强,但执行力度不足也往往导致司法效率低下,惩戒功能没有得到充分彰显。这也是巴西反腐斗争裹足不前的重要原因之一。目前,巴西的主要反腐机构包括联邦检察院、国会调查委员会、联邦审计法院和联邦警察局。
针对巴西的贪腐问题,前总统卢拉曾说过:“不是腐败增加了,而是反腐力度更猛烈了,从来没有一届政府像该届政府这样,有如此多的权力人士因为腐败和欺诈而被捕。”
无论卢拉的言论是否是为自身辩白,但一个客观事实是,自上世纪90年代以来,巴西历届政府确实在为构建反腐机制而不懈地努力着。
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