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关注三公经费公开:让公开制度化 政府因透明进步

发布时间:2011年08月03日 05:47 | 进入复兴论坛 | 来源:人民日报


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姜明安

  让公开制度化

  姜明安

  要真正实现“三公”经费公开的目标,切实发挥“三公”经费公开的应有作用,我们还有很长的路要走

  “三公”经费公开,是建设法治政府的要求。法治政府的基本要素之一是公开、透明。只有公开、透明,才能防止公权力滥用,防止政府官员腐败,保障政府的廉政、勤政。

  “三公”经费公开,是推进民主政治建设的需要。民主政治的基本涵义是人民当家作主,而保障人民对国家事务有充分的知情权是人民当家作主的基本前提。人民如果没有对国家事务的知情权,政府如果对每年纳税人的钱都用于何处,有多少用于政府本身的运作:因公务出国、购车和接待等,都要向人民保密,那人民当家作主就很难真正实现,民主政治就很难有切实的保障。

  “三公”经费公开,是维系人民对政府的信任,消除隔阂,构建和谐关系的需要。政府要获得人民的信任,不仅要实实在在地做到廉政、勤政,而且要让老百姓切切实实感受到政府的廉政、勤政。因此,政府就必须诚恳地将“三公”经费向老百姓公开,给老百姓一个明白的清单。只有这样,人民才会信任政府,否则就会引起议论和猜疑,甚至有人会散布不实言论误导公众,从而导致政府与人民之间的隔阂、矛盾,动摇执政党的执政地位。

  现在,人们对“三公”经费公开的意义都有了比较清醒的认识,并且已经迈出了可喜的第一步。但是,这仅仅只是第一步,要真正实现“三公”经费公开的目标,切实发挥“三公”经费公开的应有作用,我们还有很长的路要走,有很艰巨的工作要做。

  首先,我们应推进“三公”经费公开的制度化和规范化。目前,中央各部门“三公”经费公开只是源于国务院常务会议的一个决定,且该决定对公开的范围,公开的广度、深度,公开的方式,公开数据的说明缺乏统一的、具体的和规范化的要求,从而使现在各部门公开的内容、样式五花八门,有的仅仅只是应付差事地公开很抽象的几组数据,信息量非常有限。要改变这种情况,必须通过制定专门法律、法规或修改现行法律(如预算法)、法规(如政府信息公开条例),使“三公”经费公开制度化、规范化。

  其次,应推进对已公开的“三公”经费的审查,包括审查其真实性、合法性与合理性,从中发现“三公”经费制度运作乃至整个政府行政运作中的问题,探讨治理、改进的对策。这个工作必须由专门的机构来做。对此,除了应切实加强各级人大财政预算专门委员会的审查力度外,还应鼓励相关民间专门组织来从事这项工作。在政策上支持相关民间专门组织对政府“三公”经费进行深入细致的比较分析,包括对不同部门不同年度的“三公”经费进行纵向比较分析,以及对同一年度不同部门、不同地区,甚至不同国度的“三公”经费进行横向比较分析,从中发现问题,并向社会公开发布分析报告。

  再次,还应建立“三公”经费公开方面的监督问责制度,对不依法定要求和规定期限、规定范围、规定方式、规定途径公布“三公”经费的部门和地方,不仅要追究直接责任人员的责任,还要对相应部门、地方的主要负责人和主管负责人问责。没有严格的问责制,“三公”经费公开制度就可能流于形式,甚至会一个部门接一个部门地退出,整个制度逐渐无声无息地走向消逝。

  最后,需要健全、完善整个政府信息公开制度,特别是政务公开制度,包括整个预算决算的公开制度、政府重大决策内容和过程的公开制度、行政立法和执法信息的公开制度。为此,必须制定统一的政务信息公开法,并建立人民法院对政务信息公开行为的司法审查和监督制度。没有整个政务信息公开制度的建立和完善,“三公”经费公开制度孤军深入是难以取得全面和持久的成效的。

  (作者为北京大学法学院教授)

  政府因透明而进步

  王敬波

  “三公”经费的公开,不仅直接触及政府信息公开的核心,而且可以在一定程度上推动政府财政预决算体制的改革,进而推动政府工作机制的完善

  虽然公众对政府部门挤牙膏一样的信息公开颇有微词,但是无论如何,我们都应该为这些姗姗来迟的财政信息公开而鼓掌喝彩。更加开放、更加透明的政府是世界趋势,在全球化的浪潮下,中国政府亦不能置身事外。

  打造透明政府是建设法治政府的基本前提,是保障公民及时有效地行使监督权的必由之路。财政预决算信息的公开,不仅有利于规范政府及其公务人员行使行政权力的行为,同时也推动政府厉行节约,讲求效益。

  政府部门公开“三公”经费的行为值得肯定,但是还有相当部分的政府部门没有履行法定的公开义务。为进一步推动政府财政信息的公开,需要从以下几个方面入手:

  首先,政府需要进一步转变观念。政府是人民的代理人,政府履行的权力来自人民,人民享有政府信息的知情权天经地义,政府官员要改变公开政府信息是对民众的恩赐的陈旧观念,认识到公开包括财政信息在内的政府信息是法定义务,无可推卸。

  其次,需要改革完善预决算体制。预决算的科目设置和标准应当更加科学和符合实际情况,这样不仅有助于保证财政经费的科学、合理使用,也为预决算的公开扫清障碍。预决算的科目设置也应当更加清晰明了,交给人大代表和社会公众一份深奥难懂的预决算报告是对纳税人的愚弄。

  第三,强化财政预算的权威性。很多政府部门不愿意公开财政信息,一个很重要的原因是政府部门预算与决算差异很大,政府财政预算的权威性不足、监督不力,在实际工作中经费的使用随意性比较强。实践中政府工作的计划性不足,财政预算的编制比较随意,实施起来经常变动。需要进一步强化政府预算的权威性和政府工作的计划性。

  第四,保障预决算信息公开的严肃性。对于在公开中造假、数字游戏,隐形处理政府信息的行为,必须严格追究法律责任。拒绝公开预决算信息是违法行为,公开虚假的信息也是违法行为,对于这种违法行为,相关部门要启动责任追究,否则信息公开就会变为数字游戏。

  第五,进一步细化财政预决算信息公开的标准,统一部门财政信息公开的内容,避免政府部门敷衍了事。从已经公开财政信息的政府部门看,公开的内容差异很大,有的比较详细,有的很粗疏。国务院主管政府信息公开的机构应当组织制定标准,尽量详细地公开财政信息,尤其是“三公”经费的接待人数、出访人员、公车数量等。

  “三公”经费的公开,牵一发动全身,不仅直接触及政府信息公开的核心,而且可以在一定程度上推动政府财政预决算体制的改革,进而推动政府工作机制的完善。将信息公开与政府日常工作紧密结合,可以有效地提高政府工作效率和效能,促进政府各项管理工作的精细化和科学化。通过信息公开服务公众社会生活,满足公众知情权,营造公平的市场环境,服务经济社会发展。信息公开通过构建政府和公众的互动平台,畅通公众参政议政的途径和渠道,社会和谐和稳定的目标自然就实现了。

  同时,政府信息公开也是展示我国政府良好国际形象的重要途径。在全球化背景下,政府信息的透明和公开,对国际媒体开放国门,是一个负责任的大国勇于担当的表现,也是大国崛起应有的气度和自信。

  (作者为中国政法大学法治政府研究院副院长、教授)

  公开,反腐利器

  李永忠

  “三公”公开,成为当下构建法治政府、责任政府和透明政府的有力抓手,也是建设廉洁政府、廉价政府、效能政府的重要内容

  按照国务院的统一部署,中央各部门正陆续公开各自的“三公”情况,向透明政府、廉洁政府、效能政府的目标迈出了新的步伐。在全面推进中国特色社会主义的新的历史条件下,特别是面对“依然严峻”的反腐败形势和“依然繁重”的反腐败任务,“三公”公开很有必要且相当紧迫。

  首先,“三公”公开是廉洁政府的标识化。列宁曾经说:“没有公开性而谈民主是很可笑的”。民主是党的生命所在,公开是社会主义的力量所在,监督是权力安全运行的关键所在。公开与民主、监督,被称为法治社会的三块基石,也是廉洁政治的三个标识。“三公”公开,成为当下构建法治政府、责任政府和透明政府的有力抓手,也是建设廉洁政府、节俭政府、效能政府的重要内容。“三公”消费,从表面上看似乎不如贪污受贿那样的腐败危害深重,但是,正如温家宝总理指出,公款吃喝、公车私用、公费出国,其实也关系到整个反腐败。

  其次,“三公”公开是政务公开的具体化。公民社会、信息时代,公共需求多元化。与此相适应,政府提供公共服务,不仅需要多元化,还必须便捷化、细分化、具体化。当前,一方面政务公开的领域很宽、内容很多,群众期望值也很高,另一方面政务公开不全面、不真实、不具体的问题还突出存在。“三公”公开,则是当前深化政务公开的重要突破口。通过“三公”公开,对增强公共财政的透明度,促进行政成本节约,提高财政资金使用效益,进而深化、细化部门政务公开的内容,拓展、创新部门政务公开的形式,积累政务公开的经验和规律,推动政务公开提质提效,意义重大。

  第三,“三公”公开是国际惯例的常态化。255年前,瑞典就以法律保障国民有权阅读和查询包括财务信息在内的政府任何文件。目前,北欧国家公共部门的一切开支,毎一笔经费的去向和毎一个公务员的收入财产都是公开的。不论是西方发达国家,还是新兴国家,都把“三公”等政务信息公开作为一项基础制度在广泛实践和推行,而且《联合国反腐败公约》把政务公开和财产申报制度作为各缔约国的一项共同国际义务。“三公”公开,成为大多数国家实现善治的通用法则,也是反腐倡廉的重要利器。

  “三公”公开,作为公权透明运行的一种程序和机制,正在积极推进。但是,公布的程度、进度、效度受到公众的质疑。公众期待从善治的高度,从创新公共管理的高度,从破解考验和危险的高度,来深化政务公开。

  一是增强公开的信心和决心。各级各部门要把“三公”公开,作为法定义务来履行,优化接受公众监督的态度和决心,不能把公开限于流程、流于形式、走走过场,而要从破解长期复杂的“四大考验”和更加尖锐的“四大危险”的角度,加强顶层设计和整体规划。

  二是拓宽公开的领域和内容。公开应不断延伸,逐步深化,从国家机关到中央机关,从政务公开到党务公开(各级党费、干部选任信息),从机关单位信息公开到党政干部财产公开,从部门“三公”公开到公费医疗、公款建房、部门福利公开,为最终建立财产公开制度奠定基础,创造条件。

  三是确保公开的真实和及时。“三公”公开,真实是生命,及时是关键。虚假的公开,不如不公开;左顾右盼、避重就轻、遮遮掩掩的公开,多为走形式的公开;迟到的公开,不是真正的公开。各级各部门的主要领导,应是确保公开真实性和及时性的第一责任人;各部门财务主管,应是确保公开真实性和及时性的直接责任人。

  四是严格实行公开的责任制和问责制。“三公”公开不是走过场,不能当儿戏。必须实行明确的责任制和严肃的问责制。

  五是实现常态化、制度化和规范化。要从改革权力结构的角度,着眼公开的长效机制建设,让公开进入正常的监督通道和公序良俗,让百姓看得懂、读得明、信得过,达到政府与公众的良性互动,最终以实现群众的满意作为“三公”公开的根本出发点和归宿点。

  (作者为中国纪检监察学院副院长)

  打造节俭政府

  辛鸣

  如果说政府“三公”支出的不规范算作一种病的话,先把病暴露出来总好过讳疾忌医。在此基础上,逐步做到公开内容更真实、更全面、更细化、更规范

  关于“三公”消费治理,温家宝总理曾讲过,第一要公开透明,第二是民主监督。确实,公开只是第一步,至于把公开的行动落到实处,把公开的结果纳入问责,让那些部门不敢不公开、不敢假公开、不敢敷衍了事,就要靠民主监督了。

  就形式而言,民主监督是一种群众性的监督。群众的眼睛是雪亮的,有些政府部门在公开“三公”经费时煞费苦心地把公布时间放在周末快下班时、把公布的内容置于网站不显眼的位置,这些小伎俩、小算盘是不可能瞒过群众的。群众的智慧是无穷的,纵使一些部门不公布细节,群众也能还原出细节来。当一个部门的公车经费超乎寻常时,群众能算出原来他们的汽车竟然要一个星期换一次轮胎,“这车也太费鞋吧”。群众的力量更是不可限量的,据说一些部门也有严格的“保密规定”以防止一些不想见人的行为被曝光,但总是按下葫芦起了瓢。为什么?其实很简单,因为广大干部本来就生活在人民群众之中,还有什么“秘密”可保得住?

  就本质而言,民主监督更是一种权力监督。民主监督从权力运行的形式上看,是从下到上的监督,但民主监督绝对不是“说了白说”仅供参考的意见。

  现代社会政府的权力,是民众对自己权力的一种让渡。但人民群众让渡出了权力,却收回了权利,而且让渡的只是部分权力,最高权力依然在人民手中。因此,在做得对与错、好与坏,该不该做、允不允许做等方面,政府应依法接受人民群众监督。

  当然,要想让民主监督理论上的巨大作用真正在现实中体现出来,还需为其创造有利条件、营造良好环境。

  首先,要形成民主监督的氛围。“万物尽秋气,一室难为春”,在今天中,民主监督的现状仍然不容乐观。一些政府部门不愿意、不屑于接受民主监督,公开的数字云山雾罩,甚至以各种借口阻止民主监督,对一些行使民主监督权的群众动辄扣帽子、打棍子乃至打击报复。然而,既然花钱的权力是人民群众赋予的,花的钱又是大家交的税,政府就有责任也有义务给群众一个明白账。我国尚处在社会主义初级阶段,精打细算的老百姓怎能养得起、又怎会愿意去养花钱“大手大脚”的政府?

  其次,要健全民主监督的制度。“还是制度靠得住”,科学的制度才能保障人民群众充分发扬社会主义民主,行使民主监督的权利。要建立健全保护民主监督的制度,让人民群众敢监督;建立健全具有可操作性的监督实施制度,让人民群众能监督;建立健全民主监督的追究问责制度,让人民群众的监督真正管用等等。通过制度的建立健全,使监督方和被监督方都有章可循,按章办事,确保民主监督正常有效运行。

  再次,要重视民主监督的协同。“一个好汉三个帮”,民主监督真正能够发挥最大功效,离不开与其它监督形式的协同。如果民主监督与法律监督、行政监督、党内监督、政府自我监督等形式有机结合起来,形成广覆盖、多层面、全方位的监督网络,将会更好地发挥民主监督的整体效应,使民主监督的渠道更加畅通,措施更加有力,效果更加彰显。

  最后,近期民主监督的重点应该放在促公开上。如果说政府“三公”支出的不规范算作一种病的话,先把病暴露出来总好过讳疾忌医。在此基础上,逐步做到公开内容更真实、更全面、更细化、更规范。

  从长期来看,民主监督并不仅仅满足于治病救人,其根本目标是防患于未然,是“强身健体”。要通过民主监督,让政府部门运行更规范、更高效,不仅要建设一个廉洁的政府,还要建设一个节俭的政府。

  (作者为中共中央党校教授)

责任编辑:王玉西

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