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透过法规间打架的表面现象,背后隐藏的是目前一个需要引起警惕的问题,那就是“立法部门利益化”。唐春成 绘
阅读提示 法规之间互相“打架”，当然有着立法时间早晚、位阶高低等客观原因；法规打架时也会有解决法则，如下位法服从上位法等，但是抛开个案，透过法规间打架的表面现象，背后隐藏的是目前一个需要引起警惕的问题，那就是“立法部门利益化”。
根治此问题的良方在哪儿？
有关专家认为，“面对当前行政立法中谁起草、谁执行的弊端，应该扩大立法人群，开门立法，除了相关行政部门人员起草草案，还应让关心立法的各方尽可能地参与，如邀请法学专家、利益相关的市民等。”
两法打架，腰杆硬者胜
最开始，递出去名片，刘达(化名)还会为自己的“律师”身份感到荣光，然而入行不久的他却发现，与岁月一起增长的，不仅是自己的辩护经验，还有律师的“弱势”与无奈。
事情还得从刘达接手的一个案子说起。不久前，一位因涉嫌故意伤人而被刑事拘留的犯罪嫌疑人李某的家属辗转找到刘达，委托他做李某的代理律师，希望刘达能尽快到派出所见到李某，以便于随后的应诉等工作。
由于案件正处于侦查阶段，刘达按照《律师法》的相关规定，拿着自己的律师执业证书、律师事务所证明和委托书，胸有成竹地去会见犯罪嫌疑人。然而，虽然手续、证件都齐全，这场会见却充满了波折。“先是跟派出所联系，对方以‘领导不在家’等理由百般推辞，软磨硬泡最终好不容易同意了，但是又说得派人跟着我。”
“公安机关的人在场，很不利于和犯罪嫌疑人沟通，律师会见的效果就会打折扣。”于是，刘达就争取单独会见的机会。刘达并非空口无凭：“根据《律师法》第三十三条规定，律师会见犯罪嫌疑人、被告人，不被监听。”
没想到，对方的回复也是斩钉截铁：必须有人随同，《刑事诉讼法》中有规定，律师会见在押的犯罪嫌疑人，侦查机关根据案件情况和需要可以派员在场。“而且对方称，虽然新法优于旧法，但是《律师法》的效力不够，还是按《刑事诉讼法》的规定办事儿。”而一些老前辈此时的劝说也让刘达五味杂陈：“两法打架，背后腰杆儿硬者胜。”
《刑事诉讼法》与《律师法》的“打架”冲突之处并非只此一处。如修订后的《律师法》规定，律师自审查起诉之日起有权查阅、摘抄和复制与案件有关的所有案卷材料，但现行《刑事诉讼法》规定，在此阶段律师只能查阅、摘抄、复制本案的诉讼文书、技术性鉴定材料等。
9月17日，在济南召开的“第五届胶东法律人联谊会‘法学前沿论坛’”上，关于即将启动的《刑事诉讼法》的修改，能否改变与《律师法》“打架”的现状成为与会法学专家、律师们热议的话题。
山东省人大常委会立法咨询专家、省内某律师事务所主任王可法(化名)对此也是颇感无奈。“这种冲突让我们的实际工作很被动，但是站在各自的角度上换位思考，每个部门又都有其各自的理由。”王可法分析，《律师法》的相关规定，是站在保障犯罪嫌疑人的人权角度，而《刑事诉讼法》则是为便于公安机关侦查，“毕竟目前公安机关侦查十分注重口供，怕串供。而国外会尊重犯罪嫌疑人的沉默权，通过其他物证、人证的形式开展工作。”
“《律师法》与《刑事诉讼法》法规之间互相‘打架’,当然有着立法时间早晚、位阶高低等客观原因，法规打架时也会有解决法则，如下位法服从上位法等，但是抛开个案，透过法规间打架的表面现象，背后隐藏的是一个需要引起警惕的问题，那就是‘立法部门利益化’,行政部门之间通过立法的形式圈定保护自己的利益，当职能交叉时‘争权夺利’就在所难免。”省农民工维权工作站主任李强律师告诉记者，在为农民工维权的过程中发现，农民工维权难很大的原因，是诸多法律更多倾向于维护企业的利益，而让劳动者处于弱势的位置上。
“立法部门利益化”
根源在哪
采访中，有专家表示，立法实践中确实存在部门利益化的倾向，由此甚至导致一些法律“难产”。比如，迄今已经“难产”31年之久的《电信法》和“难产”27年之久的《原子能法》。
《电信法》是一部涉及诸多利益主体的法律，电信立法涉及诸多部门的利益，从1980年正式起草之初就陷入利益的纠葛和冲突，如今仍未见何时出台的消息。在电信立法坎坷的30多年间，政策与监管合一、业务的开放与垄断、互联互通、资费市场化等一系列问题都成为阻碍《电信法》出台的主要原因。
山东省人大常委会立法咨询员、山东政法学院法学教授刘和海曾多次参与我省地方性法规的审议过程，对行政立法有着切身的体会。“应该说，调整行政法律关系的地方立法没有也不可能达到‘部门利益化’的程度，但是行政部门强调部门利益的情况是大量存在的。现在大家诟病较多的‘部门利益化’,其实多发生在起草法规草案这一环节。”刘和海以省级行政立法为例分析，立法机关通常会授权相关行政机关代为起草，随后会将草案提交给省政府法制办，经其把关调整并公开征集意见，草案在经过省级多个行政部门会签、省政府法制办集中修改并经省政府常务会议通过后，才能作为议案向省人大常委会提出。省人大常委会一般经过三次全体会议进行讨论、审议，才能得以通过。
“但是草案起草过程中，确实存在强调‘部门利益’的现象，片面强调行政权力，缺乏有效保护公民权利意识的现象，所以在后续公开征集社会意见以及省人大常委会在审议的过程中，地方立法机关会对意见比较集中、关系民生的问题作出修改，甚至被改得面目全非的情况也可能发生。国家对立法设定了严格的程序，并要求严格遵循程序，就是为了以程序保证立法的公开、公正、公平与便民。”刘和海谈道。
山东财经大学(筹)法学院副院长宋炎认为，“部门利益化”的根源在立法体制上。制定行业性、部门性的法律规定存在一个客观困难，其他部门机构对行业了解不多，一旦委托相应行政部门起草，必然会给部门的本位主义和利己倾向开了一个方便之门。
“有些草案，通篇洋洋洒洒强调自身利益，并设置、强调诸多免责条款，而对行政相对人则多设置担责条款加以限制和约束。”宋炎举例，在《电力法》等诸多行业法中都能看到部门利益的影子，在我省的一些规定中，此种情况也时有发生。
李强律师担忧，应该警惕强势利益集团可能会对行政立法产生的重要影响。负责起草行政法规、制定部门规章的主管部门，通常与部分管理对象如国有垄断性企业之间有比较密切的关系，甚至存在着直接利益关系。
期待开门立法
几年前的商务部大案“郭京毅案”的警钟至今仍在回响。郭京毅从1986年北京大学法律系毕业后进入对外经贸部(后并入商务部)条法司，到2008年从商务部条法司巡视员位子上落马，郭京毅几乎参与和主管了20年来全部外资法律法规的起草和修订，他利用法律政策中的模糊地带，把解释法律的义务转化为权力寻租。
王可法感慨，“部门利益化”的问题如果不能及时遏制，很容易流向“立法腐败”，其负面效应甚至远超执法过程中的具体行政行为腐败，势必会对社会公平正义造成难以估量的戕害。
根治此问题的良方在哪？
李强认为，面对当前行政立法中谁起草、谁执行的弊端，应该扩大立法人群，开门立法，除了相关行政部门人员起草草案，还应让关心立法的各方尽可能参与，如邀请法学专家、利益相关的市民等。应该采取必要的立法回避制度，如本行政部门人员数量不能超过立法参与总人数的三分之一。同时要充分尊重参与人员的权利，不能让公开参与流于形式。
宋炎也寄希望于开门立法。“受托起草法律规定的机构应是中立的第三方，或者是通过一定程序新组建的临时机构，均衡考虑各方利益，在博弈的过程中保证公平。
刘和海表示，作为立法主体以及工作人员，应当全面理解《立法法》的基本内容和政策，认真探讨立法科学、技术，并尽可能广泛征求各方面意见。尤为关键的是立法要充分体现以人为本，公平、公正、便民，行政立法需充分考虑行政相对人的立场，否则执行时可能会遭到抵触情绪。
“限制行政权力、维护好公共权益，这是改革的方向。应该警惕部门在扩大行政权力的过程中，限制、蚕食行政相对人的权利。”刘和海建议，作为一般公民、守法者来说，也应当学习有关立法的法律规定和科学意识，对立法主体进行有效监督。(记者 张春晓)
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