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编者注：本文原载于《中国人大》杂志 2012年第12期，转载仅为提供资料。
2011年9月，黄镇东主任委员在重庆调研监狱法实施和监狱工作。图为听取重庆有关方面工作汇报 摄影/郭海燕
监狱是国家机器的重要组成部分。依法做好监狱工作、完善刑罚执行制度是保障司法公正、维护社会稳定的客观要求，也是衡量国家法治文明程度和人权保障水平的重要标志。
十一届全国人大常委会第二十六次会议召开前夕，全国人大内务司法委员会就监狱安全稳定、罪犯教育改造质量、监狱体制改革、干警队伍建设等问题分别前往重庆、湖北、山东、海南、新疆、北京等地开展了专题调研，同时，召开了黑龙江等14省（自治区、直辖市）人大内务司法委员会座谈会听取意见，并听取了司法部关于监狱法实施情况及监狱工作专题报告准备工作的汇报。
监狱法实施18年来，我国的监狱管理情况如何？近日，全国人大内司委主任委员黄镇东接受了本刊记者的专访。黄镇东主任委员表示，应该充分肯定监狱管理机关在维护安全稳定，提高教育改造质量，推进工作机制改革，加强执法规范化建设等方面的工作。但他同时指出，监狱法实施和监狱工作仍面临一些困难和问题，希望国务院有关部门加强这方面的工作，并加快推进监狱法的修改。
记者：监狱是我国刑罚执行机关，安保工作尤为重要，一旦发生越狱、暴狱的事件立马会引起社会的轩然大波。就您了解，目前我国监狱的安全状况如何？
黄镇东：综合调研和座谈会情况，我们看到，各地监狱管理机关始终绷紧监狱安全这根弦，用安全的监管环境保证刑罚的执行，保证社会的稳定。各地都以“无罪犯脱逃、无狱内重大案件、无重大生产安全事故、无重大疫情”为目标，加强狱内管理和隐患排查，化解不稳定因素；建立突发事件应急处置机制，重点防范脱逃、暴狱、自杀、劫持人质等事件；逐级签订安全目标责任书，建立安全责任制，确保监狱的安全稳定。各地还加快监狱科技防范和信息化建设步伐，推进建设人防、物防、技防、联防一体化，基本完成AB门建设，狱墙周界隔离、多层报警设施和网络监管系统不断完善，监狱硬件设施、安全保障系数和信息化应用水平都有显著提高，全国服刑人员脱逃、狱内重特大案件数量逐年下降。
记者：请问现在监狱在安保方面还面临着哪些压力？如何提高防范水平？
黄镇东：近年来，我国监狱在押犯的数量持续增加，尤其是一些暴力犯罪服刑人员比例增大，死缓犯、重刑犯服刑期时间长，心理波动大，加大了监狱管理教育改造的难度。与此同时，根据内司委的调研结果，因为受狱警编制问题所限，监狱警察和在押犯人的比例，全国还有12个省市没有达到规定的标准。一线监管警力不足，再加上部分监狱布局调整尚未完成，设施陈旧老化，使监狱面临安全隐患。
对存在的安全隐患，内司委与监狱工作管理部门有过多次交流，认为监狱的安全稳定是社会安全稳定的组成部分，各级司法行政机关、监狱单位和干警要增强监狱安全稳定的大局意识、责任意识和忧患意识，定期排查影响安全稳定的罪犯脱逃、狱内重大案件、重大生产安全事故、重大疫情隐患，确保影响安全稳定的隐患得到及时发现、及时处置。要在监狱布局调整过程中加大对经济不发达地区监狱基础设施建设和物防、技防设施建设的投入，优先安排地处偏远、设施落后监狱的迁建改造，防止因基础设施原因造成安全事故。要合理配置警力资源，以基层为工作重心，保证大部分警力配置在监区，精锐警力配置在重点监狱、重点部位，确保对突发事件的快速反应。建议目前警囚比例达不到规定标准的12个省市加紧落实国家规定的标准，对反恐维稳任务重的地区，要在警力标准配置的基础上建立动态增加机制，确保监狱无罪犯脱逃，确保不发生暴狱、劫狱等重大案件。
记者：选择合适的改造方式，有助于帮助失足罪犯重归社会，恢复社会和谐。目前，监狱教育改造犯人的方式主要有哪些？
黄镇东：我们在调研中了解到，实践中罪犯教育改造内容和形式在不断丰富。全国监狱系统认真贯彻“惩罚和改造相结合”的监狱工作方针，坚持把降低刑满释放人员重新违法犯罪率作为衡量监狱工作的“首要标准”，努力使罪犯刑满释放后成为合格公民。各地普遍推行罪犯每周5天劳动教育、1天课堂学习教育、1天休息的“5+1+1”模式，认真落实分类教育、个别教育、教育改造质量评估、刑满释放人员危险性评估等制度，努力提高教育改造质量。
各地都将未成年犯教育纳入了国民九年义务教育规划。许多地方通过形式多样的思想文化建设增强教育改造效果，有的地方重点抓好扫盲教育和学历教育，罪犯入监一年后基本脱盲，有的罪犯还获高等教育文凭。各地十分重视劳动在教育改造罪犯中的作用，从教育改造需要和本地实际出发，为罪犯提供劳动岗位，帮助他们提高劳动技能和劳动效率，近80%的参加职业技能培训的罪犯获得职业技能等级证书。一些地方的监狱还积极探索、稳步推进心理治疗和矫治工作，建立心理健康指导中心、心理健康辅导站、心理健康互助组三级网络，对促进罪犯适应改造环境、调适心理状态、稳定改造情绪起到积极作用。经过监狱机关的教育改造和社会帮教，罪犯刑满释放后的重新犯罪率控制在8%左右。
记者：您认为今后在对服刑人员的教育改造上还应有哪些创新？
黄镇东：在依法治监的前提下，加强对管理知识的学习和管理方式方法的探索，提高科学管理的意识和水平对监狱管理者来说非常重要。内司委认为，监狱管理机关应按照中央关于创新社会管理的要求，积极探索狱内教育与社会教育相结合、分类教育与个别教育相结合、人格教育与心理疏导相结合的方法和途径，不断丰富监狱文化建设的内涵和载体，充分发挥文化对罪犯的教化作用。要在符合法律规定的前提下，积极适用罪犯监外执行的措施。要充分发挥社会资源在教育改造罪犯过程中的优势和作用，做好社区矫正、安置帮教等工作，研究解决大病医疗、传染病监护等难题，彰显中国监狱的人权保障水平和文明程度。与此同时，要关心监狱干警思想上、工作上和生活上的需要，解决他们的实际困难。对长期在一线工作、长期在艰苦地区工作的监狱干警，应当在政治上、经济上和生活上给予优待，调动监狱干警工作的积极性、主动性，保证他们的身体和心理健康。
记者：监狱的各种硬件配套设施以及服刑人员的生活保障一直为外界所关注，您前面也说到，现在服刑人员的数量在上升，那么监狱系统对此是如何应对的，经费保障方面情况怎样？
黄镇东：近年来，全国监狱系统按照中央的统一部署，有序开展监狱布局调整，积极推进监狱管理体制和工作机制改革。按照统筹规划、集约建设、集中管理、分类关押，有效整合现有监狱资源的改革思路，一些省份根据监狱地处农村、关押点分散、设施陈旧的实际，逐步将农村监狱向城市转移，并适当减少监狱数量，扩大监狱关押规模，提高监狱建设水平。一些省份则根据形势需要新建、迁建一批功能齐全、规模较大的监狱，建设一批单独关押老残病犯、传染病犯、即将刑满释放人员等特殊罪犯的监狱或监区，实现了本区域内监狱的合理布局、高效运转、科学管理。据司法部统计，至2011年年底，全国共新建、迁建、改扩建监狱570个。各地还按照“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的目标推进改革。2011年，全国监狱系统财政拨款占监狱支出的比重达到87.9%，监管改造和生产经营基本分开，监狱执法经费支出与监狱企业生产收入分账核算和管理机制基本形成。
但调研中各地也向我们反映，在对服刑人员的改造保障上还面临着以下三个难题：一是罪犯的伙食费、医疗费等生活支出标准多年不变，与物价大幅增长现实下的基本需要差距较大，有些地方甚至达不到标准；一些传染病犯、老残病犯的医疗费用开支很大却没有专项补贴。二是罪犯服刑期间死亡、生产中致伤致残等事故处理难，有的家属常常提出不合理要求，监狱管理机关往往花大量人力、物力、财力来处理这些问题。三是涉及罪犯切身利益的社会保障缺失，罪犯对生活有担忧，对社会有抵触心理。一些关押时间较长、患有重病慢性病或伤残、家中无亲属的罪犯刑满后，因没有就业、养老、医疗等社会保险，生活没有保障。有的地方还反映，有的监狱没有固定劳动场所和生产项目，影响罪犯劳动改造效果。
记者：您认为下一步应完善哪些保障机制，以便监狱更好地落实教育改造罪犯的任务？
黄镇东：要坚决贯彻监狱法关于“对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民”的目标，规范适用教育、劳动、管理措施，处理好劳动改造与保障罪犯合法权益的关系，科学评估教育改造质量。要切实保证罪犯劳动场所的固定和安全，并在建设用地、生产项目、税收等方面提供政策支持。要进一步贯彻落实监狱经费按标准财政“全额保障”的改革目标，逐步提高财政经费保障水平。要重视和发挥基层组织在罪犯刑满释放后与社会对接工作中的作用，落实刑满释放人员出狱必送必接和安置帮教各项政策。建议国务院司法行政部门研究提出罪犯服刑期间伙食费、医疗费随物价指数变动而调整和罪犯服刑期间死亡伤残处理意见报国务院，并积极研究论证罪犯参加社会保险的可行性方案，形成规范性文件，变一时一地一案的临时性措施为普遍适用的国家政策，保证教育改造质量的稳定和提高。
记者：监狱对外界来说是非常神秘的，在高墙内相对封闭的环境中，如何确保监狱执法的规范，预防监狱腐败？
黄镇东：从总体上看，实践中监狱执法行为不断规范。各地监狱管理机关在认真执行监狱法和部颁规章的基础上，相继制定250多件规范性文件规范执法行为，并不断改善减刑、假释、保外就医、监外执行审核机制，努力提升监狱执法的公信力，实现执法的公开公正。各地普遍公开服刑人员考核标准，推行减刑资格榜、推荐榜、提请榜、裁定榜“四榜公示制”；公开狱政管理信息、检务公开信息，实行狱务公开；完善驻狱检察制度、监狱纪检监察制度、监狱长接待日制度和社会执法监督员制度，畅通服刑人员申诉、控告、检举渠道。有的地方实行服刑人员减刑、假释、监外执行，需经监区会议、监狱刑罚执行评审会、监狱长办公会议和省监狱管理局审核会议“四会把关”制度；有的地方探索执行监狱执法音像档案制度，对所有罪犯减刑、假释和保外就医等执法环节进行全程录音录像，并制作成音像资料予以存档。这些举措都保证了执法的规范化，有利于执法公信力的提升。
调研中，监狱管理机关也向我们坦陈了队伍建设中存在的不足。由于监狱执法地位比较特殊，环境相对封闭，发生过少数干警在减刑、假释、暂予监外执行审批等方面徇私舞弊，在监管和安全生产等方面失职渎职，在工程建设、物资采购、企业经营管理等方面贪污受贿的违法违纪案件。
记者：您认为加强监狱干警队伍建设应重点抓住哪些方面？
黄镇东：应加强规范执法、廉洁执法教育和业务培训，提高干警的素质和管理水平。具体而言，就是要按照政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的要求，加强教育和培训，不断提高监狱干警的政治素质和业务水平，增强规范执法、廉洁执法的意识和能力。要采取全员培训和重点培训相结合的方法，加快培养急需的专业人才和一专多能的复合型人才。要认真总结监狱系统干警违法违纪案件的发生规律，切实加强对监狱执法的纪律检查、行政监察，加强人民检察院的驻所检察，加强对容易发生违法违纪案件重点环节、重点人员的监督，用狱务管理的公开公正促进干警规范执法、廉洁执法。
记者：因为被羁押限制了人身自由，作为被改造和受惩罚的对象，犯人在监狱里相对管教人员而言无疑是弱势一方，他们的合法权利如何得到保障？
黄镇东：调研中，我们了解到，各地严格执行每日8小时、每周5日劳动制，查处超时超日劳动现象。监督戒具使用情况，防止“躲猫猫”行为发生。落实罪犯生活费实物量标准，保证狱内食品卫生、安全。尊重少数民族罪犯的生活习惯，保障未成年犯的受教育权利。开展法律援助活动，为罪犯提供无偿法律咨询。逐步健全狱内医院和卫生所建设，定期为罪犯进行体检，及时为罪犯提供诊疗，有的省还探索建立了罪犯大病统筹管理模式。有的地方积极研究刑满释放人员安置帮扶动态管理系统，在相关企业单位建立过渡性安置基地，重点帮扶无家可归、无业可就等具有实际困难的刑满释放人员，为罪犯刑满释放后尽快融入社会、降低违法犯罪率打下了基础。
记者：监狱法已经实施了18年，其间与其关系密切的刑事立法已多有调整，监狱法与实践适用的契合度如何？
黄镇东：现行监狱法于1994年颁布实施，一些规定已滞后于现实需要。18年来，虽然我国刑事立法多有调整，但监狱法未做相应调整，存在减刑、假释、监外执行等规定与现行刑事法律规定衔接不够，监狱与公检法机关追捕脱逃罪犯的分工及责任划分不清晰。在监狱的合并、隶属关系变更、罪犯分级处遇、罪犯死亡处理等问题上，也需要抓紧完善。此外，有关文件关于罪犯收监的规定与监狱法不一致，执行中存在分歧；服刑人员日常考核制度不统一，存在不同的考核标准，给调犯后罪犯管理和办理减刑、假释带来难题，需要制定和完善相关规范性文件，进一步明确、统一和细化。
记者：法律修改的条件是否具备呢？目前有哪些进展？
黄镇东：近年的监狱体制和工作机制改革取得不少成果，刑事法律的修改完善也给监狱法的修改完善提供了有利条件。我认为修改监狱法的时机已经成熟。今年年初，国务院已将研究修改监狱法列入2012年立法计划，我们建议国务院在研究落实全国人大常委会审议意见的报告中提出对监狱法修改工作的具体安排，适时向全国人大常委会提出法律修正案草案，以适应现实需要，巩固改革成果，消除法律之间的不协调。能够通过政治、经济、行政手段解决的，应当依照法定程序制定和完善配套政策，保证法律制度落到实处。（记者 张维炜）
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