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边界问题，是一个国家的主权问题。在国际法上，国家边界，亦称疆界，是分隔一国和他国之间领陆、领水、领空和底土的界线；国家边界可分为陆地边界、海上边界、空中边界和地下边界；边界内的陆地、河流、湖泊、内海、领海以及它们的底床、底土和领空构成一个主权国家管辖的全部疆域；国际法承认国家在其领土或者疆域范围内上行使排他性管辖权。
世界大国对于边界的建设发展和安全保护都建立了系统完善的法律制度。
例如，美国1915年就颁布实施了《<移民和国籍法>修正案》和《海岸警卫队法》，以保护本国陆海疆安全和权益。为反恐需要，美国2002年又通过了《国土安全法》，内容涉及边界的情报分析和重要设施保护、国土安全科技研发、边疆建设发展与安全专项保障资金、建设和保卫边疆有功人员的信托基金等，范围囊括陆地边界、海上边界、空中边界和地下边界，并成立了国土安全部，统一协调监管出入境及海关执法、运输安全保障、移民和归化、紧急状态应对、出入境检验和检疫、陆上边境执法和海岸警卫执法等边界建设与安全保卫事项。
又如，俄罗斯早在1993年就通过了《俄罗斯国家边界法》，法律明确了边界管理的一般性规定，边界的设立、改变和标记，边界制度，边界规划，边防检查站制度，国家机关在边界保护中的权力，边界管理当局，海空军以及其他部队和军事单位的权力，地方自治政府、企业、协会和公民的参与，对军事人员和其他公民在边界保护过程中的法律保障以及违反边界管理的法律责任等相关事项。法律直接授权俄罗斯边防局在边界范围内可以采用包括使用武器等21种手段保护和警卫边界以及执行边界政策。边防局的上级机关俄罗斯联邦安全总局，其职权与美国国土安全部、联邦调查局等类似。
与美国、俄罗斯等国家的边界法律制度相比，我国的边界法律制度亟待完善。我国在国际法层面与多个周边国家分别签订了边界条约，在国内法层面也颁布实施了一些有关边界管理的法律法规，对边界管理有了一定的法律依据，然而，这些现有法律还不能从根本上有效保障新形势下我国边界建设发展和守卫疆界安全的急切需求。当前我国国内没有一部调整边界法律关系的基本法，多为调整某个行业的单行法律法规，如《海关法》、《渔业法》、《中国公民出入境管理法》、《外国人入境出境管理法》、《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》、《海关行政处罚实施条例》、《进出境动植物检疫法实施条例》和《出境入境边防检查条例》等，立法层级较低，多为部委规章、地方法规和地方政府规章；从相关法律内容上讲，对政府、企事业单位和公民在边界建设发展和疆界安全保卫中责权利的规定不全面、有缺失；边界管理存在多头执法，信息封闭，执法缺乏依据，执法手段和力度难以得到保证，有损国家形象，有失民意。因此，制定《国家边界法》，依法加快边界建设发展、保卫边疆安全势在必行、势在必须。
当今世界，大国的竞争实质上就是综合国力的竞争，包括国家掌控各种战略资源的竞争。在我国加速现代化、国际化建设进程中，边疆尤其是老少边穷地区的建设发展会有差距。同时伴随着中国的经济崛起，周边国家与我国的边界摩擦不可避免，甚至升温。为此，制定《边界法》有利于增强全社会的边界法律意识，有利于政府、企事业单位和公民依法参与边疆的建设和保护，有利于宣示和维护我国主权、依法处置周边国家与我国的边界摩擦与冲突，有利于我国的和谐发展与和平发展。
综上所述，建议国家尽快制定《边界法》。《边界法》应涉及以下内容：边界建设保护的基本原则；边疆建设发展与保护的资源保障；政府、企事业单位和公民参与保护边界的权利与义务；对参加边界建设保护中的军事人员、公职人员和其他公民的法律保障；边界制度；边界管理机构的执法权及武力使用；边界管理机构与其他军事人员的执法合作；行业部门边界执法的统一协调；紧急状态应对；违反边界管理制度的刑事和行政责任；等等。
(作者单位：中国社会科学院国际法研究所)
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