给制度装上“杀毒软件”_新闻台

　　美堂绘

　　■探索对立法中的法律、法规和规范性文件进行廉洁性评估，将不合法、不廉洁、不规范的条文及时剔除，压缩制度腐败存在的空间和发生的几率

　　■截至今年2月，全国11个试点单位共对17701件地方性法规、政府规章和其他规范性文件进行了廉洁性评估，提出4720条评估意见，废止891件、修改1157件，新立394件

　　“建议删除第五十四条第二款‘对专门从事违法犯罪活动的无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶，由公安边防机关予以没收，可以并处五万元以上十万元以下罚款'的表述。理由：该款所列举的船舶如为从事犯罪活动的工具，应依照《刑法》、《刑事诉讼法》和相关刑事案件办理程序进行处置，不能由公安边防部门作出行政处罚。”

　　这段文字来自4月23日海南省纪委监察厅关于《海南省沿海边防治安管理条例（征求意见稿）》修改意见的复函。负责起草复函的海南省纪委监察厅政策法规调研室主任杨剑华告诉记者，据统计，该省在制度廉洁性审查所发现的诸多问题中，违规扩权揽权占了64.3％，这种权力的扩张，受损的不仅是公共利益、群众权益和发展环境，更严重的是它以制度的形式将部门利益合法化，从而损害制度的权威、社会的公平正义。

　　为了从源头上铲除腐败滋生的土壤和条件，近年来，国家预防腐败局和各地纪检监察机关、预防腐败机构积极探索对立法中的法律、法规和规范性文件进行廉洁性评估，在其出台前先“杀杀毒”，将不合法、不廉洁、不规范的条文及时剔除，有效地压缩了制度腐败存在的空间和发生的几率。

　　清除制度中的“病毒”

　　剥去“合法外衣”，谨防部门用制度谋取小团体利益

　　2011年6月，深圳市纪委在对市住建局起草的《深圳市特殊工程认定和发包办法》进行廉洁性审查时发现，第八条第一款对其他特殊情形的工程所规定的标准均较为模糊，在操作过程中容易滋生腐败，而且《办法》的附件也已对其他特殊情形的工程做了具体列举，因此建议将该条删除，将其他特殊情形的工程严格限定在《办法》附件规定的范围。该建议最终被采纳，出台的《办法》中该条被删除。

　　早在1998年，深圳就已经开始借鉴香港廉政公署预防腐败、程序审查的做法，探索制度廉洁性审查工作。2003年，市纪委联合市人大、市政府出台《关于加强反腐保廉立法协调工作的意见》，要求凡市人大、市政府及其部门拟出台的重要法规、规章和规范性文件都必须征询市纪委反腐倡廉方面的意见。以此为标志，深圳建立起规范化的制度前置审查机制。从2005年起，市委专门安排一名市纪委副书记担任市人大常委，在重要法规的制定和修改中把好反腐倡廉制度建设的关口。

　　此后，海南、四川也相继对制度廉洁性审查工作进行了探索。海南从近年来地税、规划系统发生的腐败窝案中总结经验教训，发现制度不健全、不完善、不规范是导致案件发生的一个重要原因。因此，必须采取创新治本之策，全面清理“带病上岗”、“超期服役”甚至与上位法“撞车”、“顶牛”的制度，坚决剥去一些部门利用制度扩张职权、谋取小团体利益的“合法外衣”，对违法、违纪、违规行为及权力的“错位”、“越位”进行限制和制约。2009年，海南省委把开展制度廉洁性审查列入省委常委会工作要点，设置“自查关”、“审查关”、“廉审关”三道关口，要求制度制定单位按照“谁制定、谁审查”的原则自查自纠；人大法规部门和政府法制部门着力从制度的“合法性”、“合理性”进行审查；纪检监察机关侧重从“廉洁性”的角度查找和纠正容易发生以权谋私、权力寻租、损害群众利益等问题的制度因素。

　　四川则从2007年起开展了预防腐败制度审查试点，并于当年12月制定下发了《制度审查工作方案》，具体规定了制度审查的流程：首先由各单位相关处（室）自我审查，提出废止、修改、执行、完善的意见建议和政策法规依据；其次是专门机构审查，由部门制度审查领导小组组织监察室、法规室、相关处（室）等进行集体会审，形成审查意见；再次是社会审查，对经过集体会审的制度性文件，在部门门户网站公示审查结果及依据，公开征求意见；最后，按照组织程序由领导班子集体进行再次审查，形成研究决定意见并发布实施。

　　“摸着石头过河”

　　创新方式方法，力求廉洁性评估结果客观公正

　　深圳、四川、海南等地对制度廉洁性审查的探索引起中纪委监察部、国家预防腐败局的高度重视。2010年7月，中纪委办公厅、国家预防腐败局办公室印发了《关于开展制度廉洁性评估试点工作的指导意见》及扩大试点范围的通知，决定增加已成立省级预防腐败机构的河北、上海、福建、河南、湖北、湖南，以及吉林、广东等8个省（市）为该项工作的试点单位，之后又确定在卫生部、农业部、国家知识产权局等3个中央部委开展试点。截至今年2月，11个试点单位共对17701件地方性法规、地方政府规章和其他规范性文件进行了廉洁性评估，提出4720条评估意见，废止891件、修改1157件，新立394件。“我们在《意见》中将‘审查'改为‘评估'，一方面是因为‘审查'有居高临下的感觉，而‘评估'这个词显得更加中立、客观；另一方面也是为了与《联合国反腐败公约》中‘评估有关法律文书和行政措施'的表述相一致。”国家预防腐败局有关负责人解释。

　　作为一名教育专家，华中师范大学周东明教授前不久带领专家组对《湖北省中小学校校园食品用品安全管理办法》等制度进行了廉洁性评估，提出了一些有益的意见建议。实际上，在该省的评估工作中，活跃着不少像周东明这样的专家。

　　“要让评估的结果客观公正，就必须引入第三方评估机制。我们充分发挥湖北高校众多、人才密集的优势，从大专院校、科研机构、法律工作者中聘请了169名专家，组建专家库，主要负责对群众广泛关注的法规制度进行重点评估，并接受评估咨询。”湖北省预防腐败局副局长张金良表示。

　　为加强对专家评估的规范化管理，湖北还配套出台了《湖北省制度廉洁性专家评估管理暂行办法》。2011年底，12个专家组分别到省发改委、省教育厅、省财政厅等12个权力比较集中的部门，对24项重点制度进行了廉洁性评估，提出了83条修改建议，反馈给被评部门采纳借鉴。

　　在湖南，制度廉洁性评估则与规范性文件管理紧密结合起来。湖南在2009年7月制定出台的《湖南省规范性文件管理办法》，在全国率先实行了规范性文件登记制度，规定所有新制定的规范性文件必须由本级人民政府统一登记、统一编号、统一发布（简称“三统一”），才能作为行政管理的依据；实施了规范性文件的有效期制度、备案制度和申请审查制度。湖南还要求各单位起草的规范性文件，在向省政府报送规范性文件登记时，必须向省政府法制办报送已备案的《制度廉洁性评估表》，否则不得办理“三统一”。此外，各单位在对已发布实施的规范性文件进行清理的同时，也须逐一进行廉洁性评估。

　　“制度廉洁性评估是一项全新的工作，没有现成的经验可学，只能摸着石头过河，各地在试点工作中不断创新方式方法，力求实现评估结果更加客观公正，我们将不断总结和推广这些好的经验做法。”国家预防腐败局有关负责人表示。

　　从地方走向中央

　　总结共性问题，建立科学合理廉洁性评估机制

　　地方的试点让国家预防腐败局看到了对全国性的法律法规制度进行廉洁性评估的必要性和可行性。国家预防腐败局有关负责人介绍，在国家预防腐败局成立时，中央赋予的职责中就包括“对国家有关改革措施的廉政风险进行研究、评估”；《联合国反腐败公约》第二章也明确规定“各缔约国均应当努力定期评估有关法律文书和行政措施，以确定其能否有效预防和打击腐败”。

　　2010年6月，国家预防腐败局在国务院法制办负责的立法项目中选取了12项与群众密切相关的法律法规草案开展合作，试点进行廉洁性评估。截至2012年6月，国家预防腐败局已对全国人大常委会法工委、国务院法制办、国务院有关部门送来的72件法律、行政法规草案开展了廉洁性评估，共提出210条修改意见。在起草国务院立法工作计划中，国务院法制办要求国务院各部门在立法工作中落实预防腐败的有关内容，征集年度立法工作计划建议时明确要求，建议列为一档的立法项目，应当说明就有关制度设计征求国家预防腐败局意见的情况。

　　在制度廉洁性评估工作过程中，国家预防腐败局发现和总结了一些具有共性的典型问题：

　　——与上位法规定不符合。如某省建设厅出台关于对援建地震灾区表现突出企业免予一个工程项目招标的奖励措施，直接违反了《招标投标法》的有关规定。

　　——擅自为本部门扩张权力、免除责任。如某法律修正案草案在没有明确法律依据的情况下，规定发生事故时，负有相关职责的国家工作人员“尽职尽责的，不予追究法律责任”。

　　——行政许可设立、内容等不规范。在严格控制新设行政许可的大背景下，部分法律法规草案以设定前置审批的形式变相设立行政许可。有的只规定设立行政许可，对申请行政许可必须具备的条件、程序等内容一笔带过，表述模糊笼统，客观上创造了暗箱操作的空间。

　　——行政处罚设置不当。有的行政处罚明显过重，如某条例草案对其规范对象某社会危害程度轻微的行为设定了最高处以吊销营业执照的严厉处罚；有的设定行政处罚自由裁量区间过大，如某条例草案规定对某违法行为可处以金额相差很大的罚款、撤销行政许可、吊销执照等处罚。

　　——对行政相对人的权利保护不到位。有的法规制度片面强调行政相对人义务，忽视权利保护；有的虽然规定了保障性措施，但过于原则，具体操作时容易规避。如某省《消防条例》额外增加收费检查项目，加重了行政管理对象的负担。

　　通过开展试点工作，科学合理的制度廉洁性评估机制正日益成熟，并将以文件形式得到进一步固化。“今年，国家预防腐败局计划在此基础上，出台制度廉洁性评估办法，并逐步在全国范围内推开。”该局有关负责人透露。