北京人大首度启动法规预案研究考虑列入立法计划_新闻台

市人大首度启动法规预案研究

　　控烟条例预案研究工作已完成　将考虑列入立法计划

　　刚刚过去的2011年，本市立法工作再获突破，即首度启动法规预案研究。

　　通俗地讲，市人大常委会是否将某项条例纳入立法计划，先请专家调研、论证后再做论断。实际上，在此之前，立法工作多次突破。2003年，北京市人大常委会首次开始对五年立法规划“开门立法”向社会公开征集意见；2004年，举行本市首次地方立法听证会；2008年，本市法规立项首度公开化和制度化。

　　近日，记者获悉，首部预案研究法规《北京市控制吸烟条例》预案研究工作已经完成，下一步将考虑列入立法计划。该条例对于保障公民免受二手烟危害的问题将作出相关规定。

　　启动法规预案研究控烟条例先行先试

　　2011年2月16日，北京市十三届人大常委会第二十三次会议通过《北京市人大常委会2011年工作安排》。根据安排，“北京市控制吸烟条例”列入法规预案研究项目。

　　“法规预案研究”由此首次进入到市人大常委会的工作安排。其旨在完善立法工作格局,统筹整合资源形成立法合力,提高立法质量。

　　何为预案研究？

　　“以控烟为例，似乎有必要立法，代表也经常提出一些立法建议，但是立了之后能否执行？”北京市人大常委会新闻发言人刘维林对此作出通俗的解释，“对一些敏感问题(如控烟、噪音污染等)，先不说纳不纳入立法计划，先搞立法研究，委托给专家先行调研、论证其可行性。”

　　市人大常委会法制办主任张引进一步解释，安排法规预案研究，主要考虑首都地方立法具有其特殊性，对一些百姓关注，有立法必要性，但又存在立法难度的重要问题，常委会在未将其纳入立法计划之前，先委托一些大学或研究机构的专家进行研究论证，在此基础上起草法规草案，再提请主任会议决定是否纳入立法计划。

　　《北京市控制吸烟条例》即在专家学者和人大代表的呼吁下，成为市人大常委会首个进行法规预案研究的条例。

　　同时，在2011年北京市两会上，提交制定“北京市控制吸烟条例”建议的市人大代表、中国政法大学教授应松年，就成为该预案研究的被委托人。

　　控烟条例建议稿形成保障免受二手烟侵害

　　应松年在该建议中提出，应将控烟上升到法律层面，通过明确责任主体、明确控烟领域，为控烟提供切实有效的法律保障，维护非吸烟者的合法权益，在结合北京实际情况的基础上，循序渐进实现控烟。

　　的确，时下本市控烟的局势并不乐观。北京虽已颁布《北京市公共场所禁止吸烟的规定》和《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》，对禁烟的范围、吸烟室的设置等作了明确规定，但是效果不尽如人意。从法规本身来看，现行规定当中的一些法规条文表述、制度设计等与《烟草控制框架公约》有很大的差距，需要对法规、规章进行整合提升。

　　“从执行方面来讲，以往控烟效果之所以不明显，与责任主体不明确有很大关系。”应松年介绍，按照设计，责任主体——爱卫会应该设置统一的举报、投诉电话，每年向社会发布全市控烟情况。同时，应该赋予市和区、县爱卫会行政处罚权，对违反控烟职责的经营管理者和违反禁烟规定且不听劝阻的市民，按规定进行罚款。

　　此外，控烟应该实行“公共治理”。应松年表示，应发动各个系统来控烟，比如教育系统和卫生系统，可以进行比较，也可以发动志愿者参与公共治理。而针对如首都机场等特殊地点的禁烟问题，则要分类研究。

　　与此同时，控烟条例立法的宗旨则是保护公民免受二手烟侵害,逐步减少吸烟人数,维护社会公共秩序,保障公众身体健康。

　　经过一年充分的调研论证之后，法规预案研究已见成果，控制吸烟条例的论证报告和专家建议已经结集成册。应松年牵头编写了《控烟条例法规预案研究报告和专家建议稿》，该项法规预案研究不仅对控烟立法的必要性、可行性和可操作性进行深入论证，同时对公民如何免受二手烟侵害问题进行了大量研究，并列入建议稿中。

　　重大问题开展预案研究条件成熟列入立法计划

　　在控烟条例展开预案研究的同时，《北京市基本住房保障条例》、《北京市农村宅基地和农民住宅条例》两项法规也被市人大常委会列入预案研究项目。

　　其中，基本住房保障的重点问题主要包括其性质属性、保障范围、标准、方式、程序及管理等方面。

　　而《北京市农村宅基地和农民住房条例》的基本思路是，首先要确立为农民维权、为政府解难、为社会求稳定、为农村求发展的指导思想,在研究中找到各方利益的协调和平衡点。其次,将“地房分离”作为解决农村宅基地及农民住宅问题的核心制度。同时，还要以确保农民的住宅和宅基地的权利为前提,研究农村宅基地与农民住宅存在方式的转换问题。

　　据了解，这两部条例论证报告目前已经完成，专家建议将在今年6月份形成文件。

　　法规预案研究出来后怎么办？

　　据介绍,预案研究报告结题后,将召开专题研讨会,在一定范围内征求代表、群众和专家意见,并对条例的立法时机进行充分研究论证。

　　张引表示:“要与五年立法规划和年度立法计划密切衔接。如条件成熟，就进入立法程序;条件不成熟，就先进入储备库。”他认为，预案研究，是对立法工作机制和方法的重要探索，有利于提高立法的科学化、民主化，有利于提高地方性法规的针对性、时效性。

　　在立法模式上,市人大常委会提出,在国家层面,可以在全国人民代表大会召开期间,以法律案的形式由北京团向全国人大提出立法建议；在北京市层面,可以在以后继续以法规预案研究的形式召开专题研讨会,充分听取相关各方面的意见,使此项法规预案研究更具科学性和合理性。

　　鉴于首次开展的法规预案研究取得预期设想，今后关系到北京城市发展和人民利益的重大问题，都将采取法规预案研究的方式，确定是否将其纳入立法计划。比如治理交通拥堵、治理地下空间等重要问题也有望开展法规预案研究。

　　发挥首都立法资源优势避免了立法工作部门化

　　在具体操作上，张引表示，法规预案研究“可以采取不同于现有立法体制和程序规定的方法”，如项目提出上，可以由北京市人大常委会根据代表、群众的意愿和经济社会发展的迫切需要，与政府充分沟通后提出，报市委同意后确定;工作机制上，可以采取领导部门、专业机构、人大代表和人民群众相结合的模式，更多地发挥首都立法资源的优势，依托专业院校开展。

　　据了解，这种发挥“首都立法资源优势”的做法，将成为常态。

　　张引表示，法规预案研究得很详细，而非过去立法只进行简单的说明。这几个法规预案的研究，都对立法的模式、立法的风险作了评估，总的来说，这次通过预案研究，是立法机制的一个非常有意义的探索。

　　“一些重点立法、民众特别关注的立法、迟迟上不了立法日程的，多部门的立法可以通过这种模式来先行开展研究。”张引称。

　　同时，张引称，采取这种方式会对立法质量打下很牢固的基础，同时避免了立法部门化，通过专家学者、项目组、多方单位都进来，在这个机制下部门利益得到最大的压缩。更好地规范政府权力的运作，促进社会公平正义。

　　“预案研究，对保障立法的科学性、民主性，防止‘部门立法’有很大好处。”北京市人大代表、北京大学教授姜明安也表示。

　　同时，在姜明安看来，学者参与法律、法规的预案研究，难点在于“不了解情况”。学者大多不了解实践中有关部门所掌握的具体工作情况，一些侧重研究理论的学者，甚至对中国法律的实际运作情况也不了解，理想化的条文会多些、可操作性不强。

　　“政府有关部门应该积极提供有关材料，并提供意见建议。”姜明安表示，为了避免部门立法之弊，还是要让政府承担一定的责任，协助法规预案研究顺利进行，如确定项目、参与草案稿的论证等。本版采写本报记者孙乾漫画谢瑶