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《瞭望》文章:治理地方融资平台风险

发布时间:2011年10月15日 20:02 | 进入复兴论坛 | 来源:瞭望新闻周刊


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  当前地方政府融资平台和地方债务的风险总体可控,但具有形成制度性冲击的潜在危害。治本之策在于继续推进政府改革和金融改革

  文/时红秀

  截至2010年底,全国地方政府性债务余额10.7万亿元,约合1.656万亿美元,相当于2010年当年全国财政收入的1.3倍,相当于2010年地方本级财政收入的2.64倍,相当于当年GDP(39.8万亿元)的近27%。但风险总体可控,不至于引发经济与金融危机。

  一方面,中国的债务负担率(即政府债务总额与GDP的比率)在国际上属较低水平。2010年我国中央和地方财政债务余额(共计17.45万亿元)与当年GDP之比为43.8%,而全球各国或地区的债务负担率达92.6%。考虑我国经济增长、国内高储蓄率、对外收支顺差以及外汇储备状况,中国的政府债务风险不可能失控。

  另一方面,地方政府债务具备相当雄厚的资产基础。就掌握资产数量而言,中国政府不仅有着为数30万亿元上下的国有企业,更拥有全部城市土地和全国矿产资源的所有权,再加上国有金融企业的权益,中国政府所支配的财富总量当不会低于150万亿元人民币。

  地方债务总体风险可控,并不是说就可以任由地方政府继续以各种各样方式举债融资。本轮地方债务积累,一个明显特点是地方政府通过设立融资平台公司进行债务融资。全国省、市、县三级政府共设立的融资平台公司6576家,积累的政府性债务余额近5万亿元,占地方政府性债务46%。其潜在危害严重,具有形成制度性冲击的系统性风险,必须高度重视。

  行政和金融体制的双重根源

  地方政府债务激增的主要原因可谓两方面改革推进不力:

  其一,行政体制改革和政府职能转变仍未到位。从计划经济时代到今天,中国的各级政府,因其特有的资源动员能力或机会,一直承担着推动经济发展引擎的角色,在中国经济快速增长中发挥了至关重要的作用。与此同时,地方政府的市场活动引发的各种不利后果,如宏观经济波动加剧、产业结构调整困难、债务积累以及货币不稳定等,也都成了不得不付出的代价。出于经济理性,地方政府总会找到合适的“理由”和便捷的途径来扩大自身可支配资源,中外皆然,对此不可不察。

  其二,金融改革仍未到位。从借款来源看,2010年底地方政府性债务余额中,银行贷款占79%。由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目,盈利能力较弱,有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。从实地调研发现,银行系统对民营企业的借款需求常常不感兴趣,对于各种政府项目扎堆争抢,似乎并不在乎其风险。

  在应对国际金融危机、大幅增加信贷规模的前两年,有的国有银行在内部甚至提出“尽职免责”,即只要为配合投资刺激计划把贷款放出去,就算尽到了影响国家政策的职责,至于今后的风险,自会免责。这说明,进入新世纪以来,通过剥离不良资产、引进多元投资者和股份化改制,中国的银行,尤其是国有银行机构,离真正的市场主体仍存在相当远的距离。

  更严重的问题在于,无破产清算之忧的各级地方政府,与同样无破产清算之忧的国有银行体系,两种“不合格”的债务人与债权人形成坚固的“错配”,却支配了中国借贷资源的大部分份额。

  新中国历史上屡次银行不良资产,绝大部分并非来自民间借贷关系,不负责任的公共信用需求与不负责任的银行信用供给应承担主要责任。不管是“银信政合作”、“城投债”还是平台公司贷款,在中国金融领域里,这种糟糕的错配一而再、再而三地延续下去,最终伤及的是全社会的信用体系乃至市场机制本身。

  四大现有制度需充分落实

  上世纪90年代后期,国务院以国办名义或财政部门名义多次下达通知,要求上报相关数据和明确禁止,问题却依然如故,债务规模越来越大,举债方式不断翻新。这说明,仅重视行政命令和临时性措施很难起到长效作用。就地方债务信息而言,有必要充分发挥现有制度措施的功能,主要在如下四个方面:

  财政预算审计要机制化和常态化。今年3月至5月,国家审计署组织全国审计机关4.13万名审计人员,对31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府的债务情况进行了全面审计。

  审计中还做到“见账、见人、见物,逐笔、逐项审核,涉及25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他单位、373805个项目,共1873683笔债务。

  这是对于地方政府债务问题争论多年后,中央政府进行的首次大盘点。本次对于地方政府的财政大审计,动员人数之多,耗时之长,情况掌握之具体,公布信息之完整和形象,都是前所未有的。今后类似于这样的财政审计和公开方式,无论全国性的还是地方性的,完全可以定期进行,以实现政府审计对公共资金监督的机制化和常态化。

  通过预算公开加强政府债务信息披露。与中央预算公开的快速推进相比,我国地方政府的收支信息公开一直滞后。地方政府的公共收支活动很少牵涉国防外交事务,本来不应该有什么机密可言。那种动辄将地方政府收支信息定为“机密”不对公众公开,不仅与社会主义政治文明背道而驰,而且直接违反了已经实施的政府信息公开条例。如果按照政务信息公开条例及时公开地方债务和政府融资平台情况数据,决策层就可以及时掌握大致情况,早做应对。

  通过资本市场加强政府债务信息披露。审计报告显示,2010年底地方政府性债务余额中,银行贷款为84679.99亿元,占79.01%。也就是说,地方债务的近八成来自银行这种债权人。大多数银行金融机构已改制上市。按照上市公司信息公开的规则,仅通过履行强制性披露义务,也可以从作为债权人的金融机构一方得到基本数据。做到这一点,无须重新颁布新规定,只须监管部门依法监测金融机构是否充分、如实履行法定义务即可。

  强化各级人大对政府举债行为的监督。地方政府或其所属机构的资本运营、债务事项,应该明确向各级人大公布并接受监督。各级人大机关加强对当地财政方面(包括税收和预算)法律的执法检查,是现行制度下的正常履职,并不需要什么制度性的大修大改,却能突出体现中国特色社会主义法治国家建设成就。

  长远之举在继续改革

  首先,慎重对待修改法律允许地方政府举债问题。在解决地方政府债务的诸多主张中,多数都有允许地方政府发行债务的观点。对此,需要深入思考,谨慎行事。

  比如,地方政府举债权的前提条件是什么,中国是否已经具备?1993年《中华人民共和国预算法》和《担保法》立法时,中国已经正式开始建立社会主义市场经济体制,那时为什么没有考虑允许地方政府举债融资,没有允许政府机构提供担保?当时设置禁止性条款的因素是否已经改变?从政府职能转变、国有企业和国有银行改革,以及货币稳定性诸多情况考虑,这种谨慎将非常值得。

  同时,允许地方政府发行债券,相当于以政府进行债券融资以取代当前政府从银行融资,那么,债券市场和银行业对政府债务融资在效率、风险控制等方面有什么不同?需要在建设资本市场和健全金融监管方面推进哪些配套改革?对此应尽快展开研究。

  而且,对不同级次的地方政府,在赋予举债权时如此区别对待?当前有不少主张允许地方政府举债的观点,包括预算法修改草案,都有优先赋予省级政府适度举债权的建议。其中所含的理由缺乏深刻阐述。

  其实,政府举债权的设置,要考虑关键因素应是债务信用,而非政府级次。优先允许省级政府发行债务,有哪些证据表明省一级政府的债务信用更高?它的债务融资所投的项目更有稳定收益?还要更多地从债权人的角度看,从维护“出钱人”权益上考虑怎样安排“用钱人”负责任的规则,而非考虑行政级别。在市场机制的培育和建立过程中,要从重视行政级次转向重视债权人权益的保护上来。

  其次,切实加快行政体制改革和政府职能转变步伐。在市场经济中,政府参与市场活动时,必须通过适当的体制与机制设计,以尽可能地使之以与其他市场主体同样的地位和方式行事。

  要使地方政府的“委托人”,即辖区公众,严格监督政府的各种财政行为包括债务融资行为。这要求地方举债及其运用必须列入财政预算,接受当地人民代表大会及其常务委员会的审议和定期质询,并通过预算公开接受辖区公众的监管。

  要加强上级政府对下级政府的财政约束。政府间财政上的纵向约束,关系到一个国家财政体系的健全和货币的稳定。这种形式则多种多样,包括拨款限制、财务处罚、财政接管、司法制裁、公开批评等等,不一而足。

  加快转变政府职能,建设服务型政府、法治政府和透明政府。在市场经济条件下,不能过多地依靠地方政府的力量配置资源。

  一要强化地方政府在市场秩序的维护、公共服务的提供、生态环保等监管方面的责任考核,弱化甚至取消对其GDP政绩考核;二要加快地方国有企业改革,按照真正的市场主体要求重组改制,建立现代企业治理结构,在债务清偿、资产变动方面严格按照公司法和破产法等法律行事,禁止任意的行政干预;三是基础设施建设和公共项目运营要尽可能地推行市场化模式,引入民间资本和市场机制。

  继续深化金融改革,建立金融机构破产清算制度。要明确金融机构不得再允许以公共信用补充资本金,凡是银行业重组改制后形成的任何不良资产,只能由自行消化。尤其是本次地方政府债务积累中,银行与地方政府及其融资平台的债权债务关系只能按有关法律处理。

  国有银行要建立健全不良贷款责任追究制度,近期针对政府融资项目要重点监测。加快金融业市场开放步伐,鼓励各种资本兴办金融机构,强化行业竞争。尽快建立存款保险制度,在为居民存款提供不同程度保险基础上,建立金融机构,包括国有银行机构退出机制,使破产清算真正构成金融机构的压力。