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国家人口计生委主任:要坚持和完善现行生育政策

发布时间:2011年10月08日 11:49 | 进入复兴论坛 | 来源:中国网


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  中国人口经济账——专访国家人口和计划生育委员会主任李斌

  “十二五”时期,中国人口发展形势将呈现出明显新特征。如何掌握并厘清这些特性,提供有效的人口战略与政策,需摆脱传统的“只就人口看人口”的思维,以经济化的视角提供观察新纬度

  2011年,中国正式推行计划生育基本国策走入第34个年份。

  伴随这30多年间的,不仅是人口增长速度的大幅降低,还有人口结构与分布的明显调整。新的人口形态变化,使人口计生委工作的范畴,变得更为广泛。

  “这既是一项‘顶天’的战略性问题,又是一项涉及到每个人切身利益的‘落地’工作。”国家人口和计划生育委员会主任李斌这样评价她所从事的事业。

  “十二五”期间,随着中国老龄化的开始,劳动力人口的增长速度逐渐放缓,中国经济的长远发展需要人口优势从廉价劳动力时代转为人力资本时代。

  与此同时,中国城镇化进程的加速推进,带来人类历史上最大规模的人口迁移。这些问题,无一不涉及中国经济与社会的长远、均衡、可持续发展,这正是李斌和她所在的人口计生委每天面对的“顶天”的战略问题。

  “但这项工作的另一边,还牵着每一个微观家庭。”李斌说。从2007年来到人口计生委任职后,李斌已经跑了300多个县(市、区),走访了很多村、户,“跟老百姓面对面,家长里短地谈天,这样才能把人口计生工作真正落实下去。”

  作为为数不多的女部长,李斌拥有女性特有的亲和与细腻;同时作为经济学博士,李斌对中国人口发展战略与经济长期增长,却有着理性而宏观的思考。

  “十二五”人口形势

  在未来的宏观决策中,人口形势将成为一系列政策出台与实施的基本前提,这也是人口对于经济社会的基础意义体现。正因为此,掌握最新的人口形势变化,是“十二五”时期决策的基础性依据。

  《财经国家周刊》:2011年是“十二五”开局之年,您认为当前及今后五年,中国人口形势将呈现哪些新特征?

  李斌:经过30多年的努力,我国人口过快增长的势头得到有效控制,人口再生产类型实现了从“高出生、低死亡、高增长”到“低出生、低死亡、低增长”的历史性转变,为实现我国国民经济和社会发展总体目标做出了积极贡献。

  当前,我国人口发展形势总体稳定,但也出现了一些新情况、新问题,呈现出明显的阶段性特征,主要有五个方面:

  一是人口总量持续增长。“十二五”时期,人口总量预计将达到13.9亿。

  二是人口素质总体不高。近年来,全国出生缺陷监测总发生率不断攀升,这将影响未来中国劳动力的储备。

  三是人口结构性问题凸显。经过多年的努力,全国出生人口性别比升高的势头得到了初步遏制,但总体仍然偏高;“十二五”期间,劳动年龄人口将达到峰值;人口老龄化速度加快,呈现老年人口数量多、老龄化速度快、高龄趋势明显的特点。

  未来五年,中国每年新增老龄人口接近800万,第一次老龄化高峰已经到来。但中国还没有完全做好迎接老龄化的准备,特别是农村养老保险制度,目前正在建设中。如何应对老龄化,将成为一个挑战。

  四是人口流动迁移日趋活跃,2010年全国流动人口达到2.21亿,人口城镇化进程不断加快。

  五是家庭的生产、婚姻、生育、养老等传统功能有所弱化。

  《财经国家周刊》:计划生育政策作为中国的基本国策,已实行了30多年。30年间,随着中国经济与社会的不断发展、城镇化进程的不断推进,人口形势已经发生了较大变化。人口增长情况、人口结构、人口分布的变化,将对中国经济和社会发展产生深远影响。您认为,“十二五”期间中国的人口发展形势面临哪些挑战?

  李斌:未来一段时间,中国人口资源环境的紧约束将长期存在,建设人口均衡、资源节约、环境友好型社会的任务仍然艰巨。人口多、底子薄、人均资源相对不足、经济社会发展不平衡,仍然是我国社会主义初级阶段的基本国情。

  随着经济总量扩大和人口总量增加,能源、淡水、土地矿产等战略性资源不足的矛盾依然尖锐。我国人均耕地是世界平均水平的1/3,人均水资源是1/4,人均矿产资源是1/2,人均资源量综合排名世界第120位。未来二、三十年,粮食需求总量将比现有粮食生产能力高出20%到30%,粮食安全任何时候都不能放松。我国还承担着减缓全球变暖、减少二氧化碳排放等责任和国际压力。

  一直以来,我国经济保持快速增长势头,2010年经济总量达5.9万亿美元,成为世界第二大经济体,但与全球第一的美国14.7万亿的水平相差甚远。人均水平仍然排在100位之后,还有相当数量贫困人口的生存发展状况亟待改善。

  《财经国家周刊》:您认为在这些形势和挑战之下,“十二五”期间中国需要什么样的人口发展战略?

  李斌:我国是一个拥有13亿多人口的发展中大国,这是我们想问题、作决策、办事情必须始终把握的基本国情,最基本的判断是国情还没有改变。

  2011年4月26日,中共中央政治局就世界人口发展趋势和全面做好新形势下我国人口工作进行第二十八次集体学习,胡锦涛总书记主持学习并发表重要讲话指出,人口是影响经济社会发展的关键因素,关系改革开放和社会主义现代化建设的成功,关系中华民族的未来。

  可以说,我国经济发展和社会管理面临的重大问题与人口数量、素质、结构、分布问题密切相关,必须全面做好人口工作。人口再生产具有很强的惯性,在人口问题上的任何失误,都将对经济社会发展产生难以逆转的长期影响。

  改革之初,就经济体制改革问题,曾经出现过“一放就乱、一收就死”的现象。随着经济改革不断深化,人们对市场经济规律的认识更深刻,对经济调控手段运用更成熟,“放收”之论已经淡出视野,少有提及。

  人口再生产比物质资料再生产更复杂,不是一放了之那么简单的事情,必须科学审慎地对待这个问题。要在深入调查研究,掌握实情的基础上,科学预测论证,促进人口长期均衡发展。在这过程中,要以人的全面发展统筹解决好人口问题,坚持计划生育基本国策,坚持和完善现行生育政策,稳定低生育水平,提高人口素质,优化人口结构,引导人口合理分布,保障人口安全,促进人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展。

  人口红利是综合作用

  《财经国家周刊》:近年来,过去似乎比较冷门的人口问题,如人口红利等,已经成为舆论的焦点。正如您所说,人口对于经济增长的意义正在不断凸显出来,并得到全社会的关注。您如何看待人口红利对中国经济发展的作用?

  李斌:对于如何认识人口红利对中国经济增长作用的这个问题,目前学术界还是有争论的。

  人口红利理论上的概念,是指在一个人口结构中,人口抚养比相对比较低,家庭负担比较轻,储蓄率比较高,从而有利于创造出更高的产出,有利于实现资本积累。

  改革开放以来,我国人口正处于劳动人口比重大,人口抚养比相对较低,能够提供成本较低的劳动力资源和较高的储蓄率的时期,在良好的经济体制保障下,为经济持续快速增长提供了重要的源泉和动力。

  但是需要注意的是,中国经济多年来的高速增长,是改革开放过程中各项政策综合性的结果。劳动力、人力资源如果要发挥它的作用,也需要体制的支持。例如,如果中国没有改革开放,没有市场经济体制,就没有生产力的极大解放,就没有广阔的国际市场,没有目前我们拥有的大量出口规模;同样如果没有城镇化进程,大量的农村劳动力就无法转移到城市。那么如此庞大的人口总量,都闲置在农村的土地上,究竟是红利还是负债?

  因此,中国三十多年改革开放所取得的一系列成就,并不完全是依靠一个单纯的人口数量就可以达到的,是包括了市场化进程、走出去战略、科技进步等一系列因素共同作用下的结果。

  在我看来,计划生育实施三十多年取得了很大的成绩,这是不可否认的。这一政策的巨大贡献,实际上是为中国这三十多年的经济高速增长提供了一个良好的人口环境,开启了一个经济加快发展的窗口。多年来,中国的GDP一直保持高速增长,高于世界平均水平;但人口增长却低于世界平均水平。这“一高一低”,就体现了整个中国经济社会的蓬勃发展状况。

  《财经国家周刊》:未来5~10年,中国的劳动力市场将呈现出怎样的特点,将如何变化?

  李斌:从抚养比指标来看,2025年左右将超过50%,还有将近15年的时间。“十二五”期间是中国人口抚养比最低的时期,这一时期,老龄化刚刚加速,是青壮年人口最多的时期。

  但是,人口对于中国经济增长的贡献,不能仅依靠人多的优势、维持低工资来促进经济增长,而是要靠科技进步,靠劳动生产率提高,靠人力资源“红利”,而不是简单的劳动力“红利”。

  从人口结构特征看,我国劳动年龄人口规模庞大,劳动力资源充足。2010年15~59岁人口9.4亿,占总人口的70%,“十二五”期间达到峰值后缓慢下行,但在2045年前劳动年龄人口仍然保持在8亿以上,多于欧洲人口总和。因此,未来我国劳动力数量不会短缺,实现充分就业任重道远。

  从市场容量规模看,我国在很长时期内仍将是世界上规模最大、增长最快的新兴市场。《全球竞争力报告2010~2011》显示,我国在139个参评经济体中居27位。首要的竞争优势在于巨大的国内和国际市场规模。我国人均收入仍处于较快增长阶段,内需潜力巨大,成为拉动经济长期较快增长的强大动力。

  从工资收入变动趋势看,存在可承受的增长空间。随着劳动生产率提高、物价向上波动和社会保障制度的不断健全,今后我国劳动力成本合理增长是客观趋势,这也是劳动者分享改革发展成果、调整分配关系和改善民生的重要体现。当前我国劳动力成本仅相当于发达国家的1/20~1/10,也低于一些发展中国家。同时劳动力市场供求关系决定了劳动力成本水平总体还是比较低的,依然具有较大的竞争优势。

  从劳动力素质看,人口素质总体不高则是影响人力资源充分发挥的瓶颈,尤其是农村劳动年龄人口的文化程度不高。在当代经济的激烈竞争中,国力的强弱,经济发展后劲的大小,越来越取决于劳动者素质的提高和人力资本的积累;经济增长的瓶颈越来越表现为高质量的人力资本短缺。

  《财经国家周刊》:您认为,中国劳动力市场的上述变化,将给中国经济的长远发展带来哪些影响?

  李斌:应该说,着力提高人口素质,建设人力资源强国,已成为统筹解决人口问题、提高核心竞争力、确保经济可持续增长的关键。必须下大力气提高人口素质,提高受教育年限,大力发展高中和职业教育,培养出适应产业结构变化的劳动力队伍,提升人口质量红利,提高全要素生产率。

  这一任务对于今天的中国而言,可能尤为重要和紧迫。

  我们都知道,制造业是物质财富积累的基础,是新兴国家走向强盛的必由之路。纵观世界各国经济发展历史,制造业的兴衰决定大国的兴衰,没有强大的制造业就不可能有经济强国。中国目前就处于要从制造业大国向制造业强国转变的时间窗口。

  改革开放以来,我国依托丰富、廉价的劳动力资源,充分发挥劳动力比较优势,积极参与国际分工,逐步发展成为世界制造业巨头。1980年到2009年,我国制造业增加值由不足800亿美元快速增加到16912亿美元,占世界制造业的比重也由3.4%提高到18.6%,先后超越英国、法国、意大利、德国、日本。

  国际研究机构HIS环球透视日前发布的一项相关研究指出,2010年我国制造业增加值占世界的19.8%,高于美国19.4%的水平,赶上了在全球最大商品生产国的宝座上盘踞110年之久的美国。我国作为发展中的人口大国,要完成21世纪中叶基本实现现代化的战略目标,离不开制造业强国支撑。据统计,我国传统制造业所依赖的20~44岁的劳动年龄人口2010年达到5.55亿峰值后逐步下降,2020年降至5亿左右;2018年,印度该年龄段劳动力规模开始超过我国。这些人口特征变化,决定多年来形成的低劳动力成本、高要素投入制造业竞争模式难以为继。

  同时,我国制造业大多处于价值链的低端,产业附加值低,在大国经济体纷纷实施“回归实体经济战略”的大潮中,迫切需要向产业链高端转移、向“中国创造”转型。必须紧紧抓住未来人口趋势变动的战略机遇期,充分挖掘劳动力、内需市场和产业配套等综合优势,加大人力资本投入,培育企业创新能力,引导产业梯度转移,提高制造业竞争力,促进制造业大国向制造业强国转变。

  加速人口城镇化

  随着城镇化的发展,人口结构的变化不仅体现在年龄分布上,也体现在区域分布上。区域人口分布不平衡、城乡人口分布不平衡的问题日益受到关注。流动人口的生存与发展,成为保证区域经济发展活力以及社会稳定的重要因素。

  多年来,中国的城镇化呈现出矛盾的景象。一方面,大量的农业用地不断被征为城市建设用地,与此伴随的是大规模农村劳动力向城市的流动;而另一方面,是城乡二元化之间的相对差距在部分地区逐渐扩大,农村劳动力在城市工作与生活的同时,并没能获得真正的市民身份与市民待遇。“在十几亿人口大国推进城镇化,人类历史上没有先例可循。”李斌表示。

  在城镇化进程将加速发展、中国宏观经济增长将越来越依靠内需市场的未来多年,政策当局目前急需破解的难题是,如何充分挖掘出人口城镇化蕴含的巨大内需潜力。

  《财经国家周刊》:当前,中国人口流动和区域分布呈现哪些明显的特征?未来将如何发展?

  李斌:近年来,我国相继实施了西部大开发、东北老工业基地振兴和中部崛起战略,对缩小区域发展差距取得巨大成就的同时,在经济布局与人口分布均衡性、区域间公共服务差距等方面还存在一些突出问题。

  改革开放以来,在国内外投资和产业转移的推动下,经济布局向沿海地区积聚。目前,京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大经济圈占全国经济总量的43%,人口占21%左右。由于城乡二元结构等体制因素,劳动力人口与赡养人口空间分离,区域间公共服务供给能力差距加大。人口合理分布,是统筹区域协调发展的关键环节。

  我国正在经历人类历史上规模最大的人口流动和迁移,2010年流动人口约2.2亿人,未来将超过3亿人。必须高度关注并深入研究人口流动与迁移问题,把引导人口有序流动和合理分布作为统筹区域发展的重大战略。

  《财经国家周刊》:针对人口流动与迁移问题,人口计生委在这方面有哪些应对的措施?

  李斌:针对这个问题,国家批准人口计生委专门设立了流动人口服务管理司。我们的职责,第一就是掌握流动人口状况,第二是提供流动人口的均等化服务。

  由于在基层有比较广泛的网络,我们现在已经建设了一个全国流动人口数据库,这个数据库在获取流动人口动态信息的作用上,是不可替代的。

  例如,汶川地震、玉树泥石流等重大灾害发生后,我们可以通过这个数据库,了解这一地区有多少实有人口,多少外出打工人口、多少留守人口等基础信息。

  在日常工作生活中,我们掌握的这些流动人口动态的生存发展状况,则可以为国家各部门制定相关政策,提供依据与基础。

  在流动人口的均等化服务上,我们按照属地化管理、市民化服务的要求,提供包括生殖健康、优生优育、计划生育的服务与管理,也包括对流动人口增长情况的管理。

  《财经国家周刊》:改革开放以来,中国城镇化为经济增长带来了巨大动力。从供给层面看,大量劳动力迁出农村,为经济增长提供了人力保障;从需求层面看,城镇化带来大规模的城市基础设施建设,以及农民在市民化过程中大幅提升的消费。

  但是在城镇化的过程中,部分地区城乡差距反而加剧,农民难以获得真正的市民身份,同时也存在区域之间的收入差距扩大的趋势。您认为,近几年中国的城镇化呈现出怎样的特点?如何才能进一步发挥城镇化拉动内需的作用?

  李斌:扩大内需是我国经济发展的基本立足点和长期战略方针。城镇化蕴含着巨大的内需空间,我国作为人口大国最大的内需在城镇化,最雄厚的内需潜力也在城镇化。当前,我国人口城镇化发展现状一定程度上制约着国内需求的有效扩大。与工业化水平相比,人口城镇化水平明显滞后,2010年我国城镇化率49.7%,远低于发达国家水平,也低于约旦、乌克兰等人均收入水平与我国相当的国家。

  与土地城镇化相比,人口城镇化速度慢了约一倍,2000~2010年我国城市建成区扩张50%,但同期城镇人口仅增长26%,城市建成区人口密度从上世纪80年代初的2万人/平方公里下降到现在的不到1万人/平方公里。同时,跨区域、城乡流动人口难以享受市民待遇,不利于城市经济聚集效应的发挥和新的市场需求形成。未来20年,我国城镇化仍将以较快的速度推进,2015年、2020年城镇化率将分别达到53.8%、57.9%左右,城镇人口依次突破7亿、8亿关口。

  要保证城镇化对扩大中国内需、促进经济长期发展的作用,必须要积极稳妥推进户籍制度改革,逐步解决符合条件农民工的城镇落户问题,对暂不具备落户条件的农民工,也要着力改善公共服务和提供权益保护;要有序推进基本公共服务均等化,促进流动人口社会融合,加快流动人口的市民化进程。

  《财经国家周刊》:推进主体功能区规划,是“十二五”期间中国区域规划与发展的重要一步。该规划的顺利推进,需要包括人口政策在内的一系列配套政策保障。针对该规划,人口政策将采取哪些配套措施?

  李斌:按照国家主体功能区规划要求,我们将优化开发和重点开发区域,制定和实施积极的人口迁入政策,鼓励外来人口迁入和定居;在特大城市中心城区合理控制人口规模,探索通过产业转移带动人口向周边地区分流的机制。

  在限制开发和禁止开发区域,我们将制定和实施积极的人口退出政策,建立利益补偿机制,引导人口有序迁移。将人口流动现象作为中央财政转移支付的重要依据,解决好流动人口就业、就医、定居、社会保障及子女受教育问题。

  搭建人口与发展综合决策系统

  “经济”是李斌在整个访谈过程中,多次提及的关键词。这不仅源于她出身经济学博士的专业角色,更是取决于人口对中国经济长远发展,发挥出越来越重要和基础性的作用。

  李斌认为,在以人为本的概念日益深入的今天,人应该成为经济分析的“新起点”。在对中国人口未来形势的认识上,在如何审视人口与经济社会、宏观调控千丝万缕的关系上,李斌的视角与判断,有着深刻的经济学烙印。

  《财经国家周刊》:您在国家人口计生委主任这一身份之外还有一个角色——经济学博士。您2007年下半年开始在人口计生委担任工作,看上去似乎离经济学专业的路线越来越远。您在工作中是一个什么感受?

  李斌:这就涉及到一个对人口计生工作内涵如何体会的问题了。过去人们一提“计生委”,好像就是管老百姓计划生育工作的。事实上随着经济社会的不断发展,人口计生委的工作,有了更深入和更广泛的内涵,在我们的名称中,“人口”二字不可忽略。

  在人口计生委工作四年以来,我深深感到,越是从经济的角度认识人口问题,越能发现人口这个系统自我循环的规律,它展现为数量、素质、结构和空间分布的宏观系统。可以说,人口与经济越来越密切地联系在一起。人口天然具有经济性,人口问题在经济社会发展中始终处于基础地位,是影响经济社会长远发展的关键因素。

  因此,只有从经济的视角去看待人口问题,而不是只就人口看人口,才能认清中国经济社会未来长远发展需要怎样的人口战略与政策。

  未来中国人口状况对经济发展方式的选择,具有至关重要的影响。过去,我们所熟悉的经济理论分析,往往把“物”即商品作为逻辑起点,但实际上,家庭收入增长、家庭消费支出、居民储蓄、劳动力就业、社会保障、教育卫生文化等公共服务、人力资本投入、住宅开发量及价格等,与人口息息相关的指标,早已成为影响市场运行和政府重大经济决策的重要依据。

  所以,应该说我现在的工作不是离经济越来越远了,而是越来越近了,越来越融为一体了。

  《财经国家周刊》:从一名专业人士的角度,您认为,新的人口形势将对中国经济与社会发展产生哪些影响?

  李斌:人是生产力之中最能动、最积极、最活跃的因素。集中体现发展方式的生产方式、消费方式和分配方式都要与人口大国这一基本国情相适应。

  如何调动与人有关的因素,来促进中国经济的发展?具体来说,可以从生产、消费、分配这几个环节来理解。

  在生产方式上,应实现双资源优化组合。充分利用人力资源,节约利用物质资源,形成在科技创新基础上的资本密集型和劳动密集型并重的产业结构。

  在消费方式上,要倡导适度储蓄、适度消费,建设节约型社会。低储蓄、高消费和高储蓄、低消费两种方式都不可取。应当使储蓄与消费保持合理比例关系,充分发挥内需优势,促进国民经济良性循环和人民生活水平的不断提高。

  在分配方式上,无论在初次分配还是在再分配过程中,都要兼顾公平和效率的统一。在我们这样拥有十几亿人口、人均收入水平不高、发展不平衡的发展构架中,再分配只能做到低水平、广覆盖。如果初次分配不能统筹效率和公平,就会不断拉大收入分配差距,进一步加剧城乡、区域、行业等不平衡问题。

  《财经国家周刊》:从经济的视角看待人口问题,书写人口战略的经济账本,这应该说是新的经济增长和人口形势下,中国人口发展战略必须要达到的高度。与过去主要作计划生育这项具体的工作相比,未来人口计生委面对的工作更系统、也更宏观、更具长远性。目前,人口计生委在统筹人口与经济社会发展方面,有什么规划?

  李斌:我们正在建设一个人口与发展综合决策系统,也就是一个以人作为出发点的宏观决策系统。

  人作为经济活动的基础,自出生之日起就在衣食住行、教育资源、医疗资源等各方面,对社会产生需求。人口的变化,将对宏观经济、各个产业、土地能源等各种自然资源产生系统性的影响。

  这个系统建成后,我们很多宏观政策将有更加科学的依据来决策,例如建设高速铁路的规模应有多大。这一问题实际上与人口流动性密切相关,涉及到流动人口平均里程、流动人口收入水平、流动人口出行在短途、中途、长途旅程之间如何分布等基础数据与指标。这体现了人口总量、人口结构与人的行为的变化,同宏观政策之间密切的互动关系;将人—这个微观个体与宏观决策联系起来,从而提高我们国家各部门研究和制定政策的科学性、针对性和前瞻性。(来源:财经国家周刊 记者 文丽 刘琳 记者马若斌对本文亦有贡献)