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成都统筹城乡改革发展:一场意义深远的改革试验

发布时间:2011年03月09日 05:28 | 进入复兴论坛 | 来源:光明日报

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全国及成都城乡收入比

成都财政对三农的投入情况(单位:万元)

  成都农村人均纯收入十年变化(单位:元)
  数据来源:《中国统计年鉴》、《成都统计年鉴》

  统筹城乡经济社会发展是党中央作出的一项重大战略部署。四川省成都市从2003年开始,特别是被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来,按照中央部署和国务院《关于成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案的批复》要求,在四川省委、省政府的领导下,深入贯彻落实科学发展观,先行先试,以建立促进城乡经济社会发展一体化制度为核心,积极推进统筹城乡综合配套改革,经历了一个相对完整的改革过程,取得了一系列重大成果。成都市社会科学院课题组对改革实践经验进行了研究总结,本报今日予以刊发。

  统筹城乡经济社会发展,是我们党科学把握社会发展规律,从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发,针对城乡发展不协调和二元结构严重制约经济社会发展的突出矛盾而作出的重大战略决策。成都市从2003年起,特别是被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来,在四川省委、省政府领导下,坚决贯彻中央关于“把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”的战略思想,深入贯彻落实科学发展观,以建立促进城乡经济社会发展一体制度为核心,积极推进城乡要素市场化配置、城乡基本公共服务均等化覆盖、城乡社会一体化管理,不断创新城乡规划体制、耕地保护补偿机制、农村产权制度、农村基层治理机制、农村投融资体制,以改革促进发展、以发展支撑改革,注重改革的全面性和系统性,形成了统筹城乡发展的基本方略、政策和制度体系,取得了统筹城乡改革发展一系列重大成果,初步形成了城乡经济社会发展一体化新格局。

  ■明确目标

  以城乡一体化破解城乡二元结构

  “三农”问题的形成与我国的历史传统和新中国成长之初的特定条件直接相关。众所周知,我国传统社会建立在大量自耕农基础之上,农户既是税源,也是兵源,城市没有发达的工商业,社会也没有为农民提供土地之外的保障。因此,历代王朝都必须维持大量的自耕农并竭力将其固定在土地上从事农业生产。到王朝末期,由于吏治腐败、税负沉重和土地兼并盛行,大量自耕农破产流离,爆发起义,推动改朝换代。这是由封建王朝的经济基础、社会结构和组织形式决定的。新中国成立之初,迫于当时的形势,我们不得已延续并固定了这一城乡分割的做法,并逐渐演变为现今的“三农”问题。但在改革开放三十年后的今天,情况发生了根本的变化。工商业繁荣发展,社会保障也在逐步完善,国家的税收、兵役有了更坚实的保障,反倒是由于二元分割造成的“三农”问题成为我们迈向现代化的最大难题。按一般规律,我国要实现现代化,必须转移几亿农村富余人口到城镇去。如果不逐步破除二元体制壁垒,不剥离附着在户籍上的不平等待遇,不赋予农民清晰完整的财产权利,农村富余人口就没有条件真正融入城市,农村也难以摆脱发展困局,社会则很难实现现代化。而且,如果不能从制度上妥善解决这大量农村富余人口的安居乐业,以每年巨量流动的农民工为代表的这部分人就可能会成为社会稳定的最大隐患。

  显然,“三农”问题的体制根源在于长期形成的城乡二元结构,其主要表现在区分城乡居民身份的户籍制度,障碍在导致城乡基本公共服务严重不均等的体制机制,根源在城乡居民不平等的权利,要害在农民不清晰不完整的财产权利。因此,统筹城乡改革的目标就是要破除阻碍城乡一体化发展的体制壁垒,根本改变过去那些把农民稳定在农村的政策和做法,实现公共资源在城乡之间均衡配置、赋予农民真正意义上的财产权利、实现包括劳动力在内的城乡各类生产要素自由流动,千方百计创造条件让农村富余人口有序进入城镇,实现安居乐业;同时大力解放农村生产力,加快发展现代农业,为社会主义新农村打下坚实物质基础,实现城乡协调发展。

  ■推动发展

  走城乡协调发展的新型城镇化道路

  解决“三农”难题要靠城市带动,加快城镇化进程仍是首要之务。客观地讲,中国目前不少城市自身发展水平并不高,而且我们的城镇化进程还存在两个突出问题:一是城乡脱节的片面城镇化,以至于被人批评为“城市像欧洲,农村像非洲”;二是遍地开花的无序城镇化,导致严重的资源浪费和环境破坏。如何克服传统城镇化的弊端,真正实现以城带乡、以工哺农,走出一条新型城镇化道路,是成都统筹城乡改革必须破解的难题。

  经过七年实践,成都探索出的路径是:以科学规划为引领,以“三个集中”、“三次产业互动”为基本原则和根本方法,逐步建立统筹城乡资源要素管理分配机制,推动城乡同发展共繁荣。

  其主要做法是:

  ——推动工业向集中发展区集中。按照产业集约集群发展的规律,成都将全市116个开发区整合为21个工业集中发展区,并在此基础上进一步规划建设了13个战略性产业功能区和一批区(市)县产业功能区,为全市产业发展和县域经济发展提供了有力支撑,不但解决了产业布局分散、土地利用效率低下的问题,也形成了对城镇发展和农村富余人口转移的辐射带动能力。

  ——引导农民向城镇和农村新型社区集中。顺应城镇化梯度推进的趋势,在推进中心城区和县城加快发展的同时,选择一批有条件的区域中心镇实施优先发展战略,加快建成小城市,增强人口吸纳和承载能力。同时积极建设农村新型社区,通过综合配套的优惠政策,引导农民入住。七年多来上百万农民有序进入城镇、新型社区和二三产业,实现了生活生产方式的根本转变,也为土地规模经营创造了条件。

  ——推进土地向适度规模经营集中。目前成都三分之一的农田已实现规模化经营,形成了优质粮油等十大特色农业,开创了现代农业加快发展的良好局面。

  从实践看,“三个集中”不是简单的物理形态上的集中,而是抓住了三次产业互动发展的内在规律,实现了新型工业化、新型城镇化、农业现代化联动推进,是在我国人多地少、生态脆弱的国情下推进城镇化的可行之路。

  按照“三个集中”的基本原则,成都对城乡发展建设进行了科学规划,为推进新型城镇化提供了基本依据。首先是改变“规划不下乡”的传统,在全国率先将规划延伸至乡、村一级,变传统的城市规划为城乡规划;在此基础上又制定了“全域成都”规划,在1.24万平方公里市域范围,统筹规划中心城区、中小城市、城镇和农村新型社区合理分布的城镇体系,同步推进城市和农村的现代化;2009年底以来又着眼长远发展编制了“世界现代田园城市”建设规划并建立完善了覆盖城乡,编制、审批、监督“三分离”的新型规划管理体制。2008年,成都在灾后重建中形成了充分体现发展性、多样性、相融性、共享性原则的新农村规划建设技术导则,并建成了1000多个符合“四性”原则的农村新型社区。2010年又创立了乡村规划师制度,面向全球招募专业规划师驻镇入村,为新农村规划建设提供了人才保障。

  以科学规划为基础,成都探索建立了一套新型城镇化的推进机制:在严格保护耕地的基础上,以市场化的思路,建立以合理分配土地增值收益为重点的城乡资源要素管理分配机制,统筹解决耕地保护的“动力”、城市发展的“空间”和农村发展的“资金”三大难题。为保护好耕地资源和粮食生产能力,成都始终把坚持规划和土地用途管制作为一条基本原则。同时,在全国率先建立耕地保护基金,由市县两级财政每年投入28亿元,按每亩300元—400元的标准为承担耕地保护责任的农民购买社保提供补贴,完善了耕地发展权的补偿机制。这一做法充分调动了农民保护耕地的积极性,也促进了社会公平。在国土系统的积极支持下,成都还通过市场化的互惠机制、交易体系和管理办法,调动各方积极性,探索建立土地增值收益在城乡之间合理分配的机制,逐步向农村和农民倾斜,推动全域范围内农村土地综合整治,加快新农村建设步伐,实现了城乡发展的“双赢”。

  通过这一系列理念和措施,成都真正将农村、农业、农民从规划建设和管理上融入了城镇化进程,不但促进了城乡同发展共繁荣,也有利于资源节约和环境友好,从而较好地避免了传统城镇化的弊端。著名经济学家厉以宁和诺贝尔经济学奖获得者蒙代尔对成都的探索实践进行联合研究后评价道:“成都已经成为新型城镇化的重要引领城市。”

  ■破除障碍

  建立城乡基本公共服务均衡配置的体制机制

  长期二元体制分割,使城和乡在公共服务供给上长期不平等,造成了城乡居民之间过大的“福利差距”。成都为缩小这一差距,从民众最关心的教育、就业、医疗和社会保障几大领域入手,大力推动体制机制变革,率先建立了城乡一体的公共服务制度。

  第一,让农民平等享受各类公共资源。在各乡镇配套实施了410所农村中小学、223个乡镇卫生院、2396个村卫生站标准化建设,并同步改革调整管理体制机制,基本实现了城乡教育、卫生服务一体化。

  第二,建立城乡一体的社会管理制度,对“全域成都”实施统一管理,解决了“管理不出城”的问题。成都对规划、住房、交通、卫生、社保等30多个部门,逐一进行职能调整,实行城乡贯通的“大部制”改革,从行政体制上打破城乡界限,实现了政府服务管理的一体化。例如,房管局变更为城乡房管局,不但负责城市房产管理,也负责农房管理,率先实现城乡房屋同证同权统一管理。

  第三,加大资金投入力度,让公共财政阳光普照“三农”。2003年至2009年,财政对“三农”投入占总支出比重从6.47%提高到18.37%,金额从10亿元增加到192.3亿元,农民人均分享的财政支出增长26倍。特别是2009年开始实施村级公共服务和社会管理改革,每年为每个村安排20万元—30万元专项资金,用于7大类59项村级项目建设,从而在全国第一次对村级公共服务明确分类,第一次将村级公共服务和社会管理支出纳入财政预算,初步构建起城乡一体化的基本公共服务标准体系和供给机制。

  第四,坚持城乡统筹,推进城乡社会保障制度并轨。近几年成都全力攻坚,取得一系列重大突破:建立城乡一体化的社会救助体系,实现了社会救助目标城乡满覆盖;实现了教育和医疗救助的城乡平等;将农村劳动者按常住地纳入城乡一体的就业服务体系,并建立覆盖城乡困难群体的就业援助体系;将新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险合为一体,做到筹资标准城乡一致、参保补助城乡统一、待遇水平城乡均等,实现了城乡居民医疗保险制度一体化。2010年进一步加大改革力度,在统一城乡居民医疗保障标准的同时,将新型农村社会养老保险、城镇老年居民养老保障制度以及失地农民养老保险制度有机整合,形成城乡一体的居民养老保险制度,全面消除了城乡居民养老保险制度“碎片化”现象。城乡社会保障制度的并轨,标志着成都基本建立了城乡一体的公共服务制度。著名社会保障专家、中国人民大学教授郑功成认为这一改革成果“具有示范意义和在全国推广的重大价值”。

  ■还权赋能

  扎实推进农村产权制度改革

  让农民和城市居民一样享有清晰的财产权利和公平自主交易权利是社会主义市场经济体制的内在要求,也是根本解决“三农”问题的前提和基础。但长期以来基于把农民稳定在农村的认识而形成的法律、政策和措施,使巨量的农村资产处于用不好也放不下的尴尬处境。“不解决好产权问题,就激活不了农村发展的活力和动力,就形成不了城乡一体化新格局。”这是成都在统筹城乡改革发展实践中形成的基本认识。为了破解这一关键性难题,成都市委2008年初出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》,启动了以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革,目标是建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度,让农村获得与城市居民同等的财产权利和发展机会。

  改革的第一步是确权,即以对土地和房屋面积的实测为基础,做到“地、账、证、耕地保护合同和耕地保护基金发放面积”“五个一致”,全面彻底地厘清农村土地和房屋的权属关系,并向农户颁发产权证书予以确认,从而实现人们所说的“确实权,颁铁证”。成都制定了由宣传动员、入户调查、实地测量、村组评议与公示、法定公示、颁证等一系列环节组成的确权操作程序,通过三年艰苦细致的工作,在全市农村基本完成了确权颁证。截至2010年6月,共颁发集体土地所有权证33806个、集体土地使用权证1657959个、土地承包经营权证1783681个、房屋所有权证1571225个、林权证649260个。对此,我国长期研究“三农”问题的著名社会学家陆学艺由衷地感慨:“中国历史上从没有搞清过农村产权,成都做了一件了不起的事情!”

  清晰完整的权属关系为产权公平交易创造了条件。自2008年以来,成都各地依托农村产权制度改革成果进行了一系列有意义的实践探索。2008年10月,成都市建立全国首个农村产权综合交易所,积极探索和逐步完善产权交易管理办法,促进农村各类产权规范有序流转。2010年底,成都以已有的综合配套改革成果为基础,出台了被舆论称为迄今为止全国“最彻底”的城乡户籍制度改革意见。农民进城不以放弃农村宅基地使用权、土地(林地)承包经营权等原有利益为代价,农民的各项权益不因居住地、职业的改变而受到侵害。由此,城乡居民附着在户籍上的公共服务和福利的差别将不复存在,农民将只是一种职业而不再是一种身份,农民的合法权益将得到更加全面的维护。

  通过这一系列改革探索,城乡二元体制中最坚固的市场体制壁垒被打破,大量“沉睡”的农村资产被唤醒,广大农村又焕发出蓬勃的生机和活力。这一改革不仅没有改变农村生产资料所有制,反而使农民的经营主体地位更加明确,从而在新的历史条件下进一步稳定和完善了农村基本经营制度。

  ■强化保证

  深入推进农村新型基层治理机制建设

  统筹城乡改革是一场涉及思想观念、体制机制、利益格局和领导方式的深刻变革,必须防止改革引发大的社会风险。成都的实践经验是,深入推进农村新型基层治理机制建设,充分发挥群众主体作用,这是改革稳定推进的根本保证。

  成都新型基层治理机制在统筹城乡改革中产生,又在统筹城乡改革实践中完善和发展。在农村产权制度改革试点阶段,由于农村长期缺乏规范的产权制度,土地和房屋等财产关系变动频繁、积累了大量矛盾,而且村组一级根本就没有系统、连续、可靠的财产变动记录。这项工作搞不好不但极易流于形式,甚至可能引发大量的社会矛盾。这时,农民的主体积极性和智慧发挥了巨大作用。在试点地区,村党支部引导农民自发地选举出村民议事会,由议事会成员代表村民自主协商解决各种争议和矛盾,从而使绝大多数利益矛盾在村组两级平稳解决。成都市委及时总结和推广这一体现基层民主的创新做法,本着“充分尊重群众意愿、深入做好群众工作、维护群众合法权益”的基本原则,引导全市农村逐步形成了一套行之有效的村级民主运行机制,即党组织领导、村民(代表)会议或议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制。这一机制将村民议事会作为村级自治事务的常设决策机构,议事会成员由村民直选产生,并推选其中5人—7人组成村务监督机构。村委会作为执行机构,向议事会负责和报告工作。为保证实现党组织的领导,由村党组织书记兼任议事会负责人,负责审查议题和召集、主持议事会。目前成都2048个村和701个涉农社区已全面建立这一机制,选举产生村、组两级议事会成员分别达8.6万人、17.2万人。

  新型村级治理机制的运行,使统筹城乡改革实际上成为一场广泛而深入的基层民主实践。比如在决定村级公共服务和社会管理改革20万元专项资金“用在哪里、怎么用”的问题时,村民积极参与,以“一户一票”的方式提出具体意见,由议事会民主决定实施项目,村委会在议事会监督下负责具体实施。依靠这套议事民主机制,包括农村土地综合整治、农民集中居住、土地流转等关系群众切身利益的大事都实现了民主决策。从两年多运行情况看,新型村级治理机制真正落实了村民自治权利,解决了过去村级事务由村“两委”几个人说了算的问题,也解决了村民大会开会难的问题,大大调动了村民参与村级公共事务的热情,受到了广大农村党员群众的普遍认可。据最新的第三方随机抽样调查结果,成都农民对村民议事会工作满意度高达95%。

  从成都实践看,农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治这“四大基础工程”的整体推进,使统筹城乡改革同时成为一场促进城乡基层经济市场化、管理民主化、社会公平化的生动实践,既促进了农村生产力解放和经济发展,又促进了群众主体作用的发挥和基层干群关系改善,实现了农村的改革、发展和稳定。

  成都的改革实践取得了阶段性的重大成果,初步形成了城乡一体化新格局。尽管仍有不少难题需要破解和大量艰苦细致的工作要做,随着改革进程的深入,认识和实践也还将不断深化,但从已经取得的成果可以看出,这是。在经济上,它有利于稳定和完善农村基本经营制度,完善社会主义市场经济体制,促进新一轮生产力的解放和发展,落实扩大内需的方针和转变发展方式的要求;在政治上,它有助于从基层基础层面实现管理民主和社会和谐,为全面实现社会主义现代化奠定制度基础,从而巩固党的执政地位和实现国家的长治久安。