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基于透明度高、竞争力强、腐败率低等诸多优良品质，公开招标为世界各国政府采购的主要采购工具之一，也是我国法定的、唯一的主要采购方式，但这种采购工具最近五年，已经日渐为“协议供货”的非法定采购方法所取代。
按照“协议供货”的采购模式，采购部门最初采购时，不知道交付的货物、工程或服务的确定时间、确切数量或确定金额，但为了确保未来某一时间内获取货物、工程或服务，政府采购部门一般会根据使用条件事先设定一定的标准和要求，通过“公开招标”的采购方式，邀请潜在供应商参与采购。其交易过程通常包括政府采购合同的两个授予阶段：在第一阶段，根据“公开招标”方法，按照参与供应商对采购文件的响应程度，从中遴选出若干名所谓的“中标供应商”，随后，采购部门与这些“中标供应商”订立一项框架协议；在采购的第二阶段，当未来某一时间使用单位产生特定需求时，采购人再向若干名事先选定的“中标供应商”发出要约邀请，从而在完全封闭的环境下展开第二次小范围的“竞争”，之后，在这些“中标供应商”中最终确定我国法律意义上的中标供应商，并正式签署政府采购合同。
我认为，在《招标投标法》、《政府采购法》等法律仍然有效的情况下，政府采购项目通过“协议供货”达成的，大部分都存在严重规避现行法律的行为，没有适用国家法律的任何强制性规定。
没有统一执行标准
首先，从适用范围来看，在我们国内，由于没有法律规定，对于“协议供货”的适用范围，全国各级政府采购部门都没有一个统一的执行标准和要求，而各省市县的实际做法也是参差不齐。有些实行协议供货的项目，为规格或标准相对统一、产品品牌较多且市场货源充足的通用类产品；有些“协议供货”的适用范围是指在政府集中采购目录、部门集中采购目录范围内通用类货物；而也有些“协议供货”采购项目为同一产品本次批量采购金额超过20万元的办公设备，等等。国内的情况总的来看，适用于“协议供货”的采购项目可以是货物类的产品，也可以是定点采购的工程或服务，但每年适用于“协议供货”的内容都是不确定的，可能有货物、工程或服务，也可能没有，或者只有其中的一项或两项；而每年适用的种类、数量、金额等方面的内容都是不确定的，需要根据采购目录进行明确。许多省市每年所发布的文件，详细排列了适用于协议供货的品目，有些省市之间的采购品目虽然有些类似，但适用的采购金额都会有不同的情况。
并非法定采购方式
其次，从使用的采购方法来看，“协议供货”是一种独立的采购工具，不属于我国现行《政府采购法》所规定的法定采购工具之一。这种采购方法虽然有多种采购模式，但都需要借助政府采购法所规定的一种采购工具，比如公开招标或其他采购方式，以之完成采购的第一个阶段。从我国实施“协议供货”的情况来看，在采购合同授予的第一个阶段，选择公开招标采购方式的情形比较多见，而采用竞争性谈判、单一来源等其他采购方法的，相对而言比较少，可以说是罕见。而按照国外“协议供货”的情况，如果满足邀请招标、竞争性谈判等其他采购方式的使用条件，实施合同授予第一阶段的采购工作也是可以的，并非只能采取公开招标的采购方法。
就合同授予的第二个阶段来看，这个采购阶段关系到政府采购合同的最终授予，有关采购方式的使用条件似乎显得更为重要。可是，许多省市的政府采购部门并不太重视第二阶段的采购。尽管有些省市规定了公开采购的竞争方法，例如竞争性谈判。倘若选择此类公开竞争方法也应当具备相应的使用条件，不能完全放任采购人自行采购，不然会规避集中采购的立法用意。
信息发布存在瑕疵
从招标采购结果的信息发布内容来看，实践部门所谓的“协议供货”中标结果公告，我们看不到有关中标公告所应当包括的具体内容，例如采购人的名称、地址和联系方式；采购项目数量、简要技术要求及合同履行日期；定标日期；项目招标公告日期；中标供应商名称、地址和中标金额等等。以上这些信息是财政部《政府采购信息公告管理办法》第十二条所规定的强制性要求，是各级政府采购部门必须遵守的。而在协议有效期内，通过第二阶段的采购，采购部门总共获取多少产品，究竟都有哪些采购人经过了第二阶段的采购，总共支出了多少纳税人的资金，究竟有多少个采购人获取单次采购数量或预算金额以内的产品，究竟是一个还是若干个供应商最终成为中标或成交供应商，单次中标或成交的总金额是多少，究竟有多少个供应商最终被淘汰出局，是否已经给这些失败的中标供应商最终发出落标通知书等等，这些信息不仅是国内政府采购信息披露的要求，也是《W T O政府采购协定》所明确规定的，但目前我们却很难从有关渠道看到这些。
重回分散采购老路
按照国外的集中采购，尤其是实施协议供货的采购方式，集中采购单位可以根据多个采购人的需求，对某一方面的采购项目进行归类，将要获取的产品，其采购价格肯定会有不少的折扣。但在我国的采购实践中，进入采购第二阶段后，通常不是集中采购机构继续进行采购，而是由各个国家机关、事业单位、团体组织等采购人自行进行采购，实际上也就是过去的分散采购。而具体的采购活动，基本上就是采购人在控制和运作，且都有指定品牌之嫌，不论是财政部门还是采购中心，均没有将所有采购人所需要的同一品牌集中起来进行统一采购和管理，利用协议供货的采购模式降低采购成本。这样一来，协议供货就没有了任何的实际意义，反而是对政府集中采购的立法宗旨和效率目标的践踏，完全背离了《招标投标法》《政府采购法》的立法宗旨。故实践中，人们通常会说“协议供货”采购价格比一般市场上还要贵，这不能说没有任何道理。在自由、分散采购的模式下，某个供应商如果想拿到最终的政府采购合同，必须另外支付一定的权力租金。
总之，我国普遍推行的“协议供货”，其实质是对我国法定采购方式的公开践踏。在法无明文规定的情况下，必须禁止推广应用此类模式。(谷辽海 作者为北京市辽海律师事务所高级律师)
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