傅达林：地方立法需以中立促公正_新闻台

　　作者：傅达林

　　去年，北京市人大常委会首次引入法规预案研究制度，将控制吸烟条例、基本住房保障条例、农村宅基地和农民住房条例3个项目委托给专业研究机构，开展预案研究，目前均已结题。有关负责人称，这种创新可有效避免立法部门化、部门利益法律化现象。

　　立法乃分配正义的艺术，是社会公正的源头。与国家宏观层面的立法相比，地方立法与公民权利联系更紧密，更需关注公正性和可操作性。北京市委托专业学术机构研究立法的必要性、科学性及可操作性，在立法草案起草前引入第三方力量，既能有效防止地方部门利益一开始就侵入立法过程，又能达致科学立法的严谨精细，还能增强立法的可操作性和社会效益。

　　我国地方立法一直存在“部门化立法”痕迹，一些部门在立法时“有利则争，无利则推，他利则拖，分利则拒”，地方立法被部门利益绑架，缺乏利益分配的公正性和正当性。有的地方立法被个别官员操控，成为特殊利益集团谋取不正当利益的“腐败式立法”。还有的地方立法一味抄袭国家上位法条文，缺乏结合地方实际的本土经验和可操作性安排，成为口号宣传的“政绩式立法”。

　　上述现象，虽然近些年得到很大改观，但从立法机制上尚未形成能够有效隔离部门干扰的定制，实践中立法起草工作大多由地方政府部门负责，这种由执法者立法的格局未发生根本变化，暗含着立法不公的极大风险。

　　与执法部门不同，处于中立地位的专业研究机构，既具有相对高超的法律专业水平，能够在立法的科学性方面把好关，避免越权立法、重复立法和法律冲突；又具有去利益化的身份优势，能够防止各种利益干扰，理性倾听和吸纳那些难以进入到立法博弈中的“沉没的声音”，确保立法的公正性；同时还具有严谨细致的职业特性，能够增强立法的规范性、可操作性和适应性，提高地方法规的社会效益。

　　当然，地方立法要输出“良法”，跳出部门立法的窠臼，还需对整个立法环节进行全方位改革。除了借助专家力量，还要以公开透明的程序机制广泛吸纳民意，从立项、起草到审议都向社会公开，形成主体部门、专家学者、普通百姓三位一体的立法博弈格局，通过多方博弈分化部门立法的利益集合，进而增强地方立法的公正、统一、和谐和高效。