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法治湖南风生水起——
一份规范党委文件制定程序的专门规定，湖南省委相关部门已起草完毕，正在最后审核之中。
省委设置专门的法治机构，已在最近召开的湖南省委常委会议上讨论通过。
省委组织部等党委部门已厘清“权力清单”，待审核后将向社会公布。
……
《法治湖南建设纲要》（以下简称《纲要》）出台半年来，一系列推动地方党委依法执政的新机制有序推进。
党的十六大报告提出“坚持依法执政”，成为各级党委的一个重大现实课题。《纲要》的出台实施，首次将依法执政的重大课题落实为地方党委具有操作性的“制度安排”，有利于湖南省各级党委提高依法执政的能力和水平，也为全国各地党组织探索依法执政提供了重要的参考样本。
探路
推进依法执政，顶层设计与实践创新并举
2011年7月26日湖南省委全委会通过《纲要》，引起社会持续关注。刚刚公布的人民网“2011优秀地方新政评选”，《纲要》公布位居第一。对地方党委依法执政进行开创性探索，初步设计一条湖南各级党委实行依法执政的具体路径，是《纲要》最引人关注的地方。
中国法学会行政法学研究会会长应松年、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安等专家认为，在中国这样的社会主义国家依法执政，没有现成的模式可循，必须依靠我们自己探索。《纲要》的这些探索难能可贵，有利于保障科学发展、长治久安。
带领团队奋战1年多，《纲要》起草组组长、湖南省委副秘书长贺安杰，对“探索”一词体会颇深。
从调研、起草到公布实施，起草组对《纲要》草案动了12次“大手术”，充分吸收了全省上下、有关部委、专家学者的意见和建议。其间，湖南省委书记周强6次审阅修改草案。
“《纲要》探索地方党委依法执政，不是湖南的‘发明’，而是落实中央要求、建设法治湖南的地方创新。”贺安杰这样定位。
十五大报告第一次将“依法治国”确定为党的治国基本方略；十六大报告首次提出“坚持依法执政”；十六届四中全会进一步明确“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”；十七大报告指出，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，改善领导方式和执政方式。
这些来自中央的要求，让依法执政有了“尚方宝剑”。
在实践层面，湖南省依法行政走在全国前列：2008年，第一个制定行政程序规定；2010年，第一个推出规范行政裁量权办法；2011年，第一个实施政府服务规定……这些规则，给行政权套上“笼头”，也为湖南推进依法执政做了“制度铺垫”。
在党委依法执政的新机制、新举措方面，湖南的实践探索从个案、从试点、从基层做起，也走在全国前列。这些有益的探索被吸纳进《纲要》，开始在湖南全省层面推进。
贺安杰介绍，《纲要》对地方党委依法执政的探索，主要涉及五方面：改革和完善党委的领导方式；完善省委领导地方立法的制度和机制；全省各级党组织都必须在宪法和法律的范围内活动；对各级党委督促、支持和保证国家机关依法行使职权进行了规定；加强党内制度建设。
有关专家分析，《纲要》在程序控权、公众参与、党的意志法律化方面的重大突破，堪称“三大亮点”。
积极探索地方党委依法执政，湖南走出一条顶层设计与实践创新并举之路。省委书记周强认为，法治建设绝不是要削弱党的领导，而是要从理念上更好地强化党的意识、执政意识、政权意识，从制度上、法律上保证党的执政地位，通过改善党的领导方式来加强党的领导，从而更好地领导人民有效治理国家。
控权
推进程序法治，让权力在既定轨道公开、规范运行
很多公众心目中，党委组织工作就是一个词：神秘。
这种印象，很快将在湖南被打破。
141页，6万多字，湖南省委组织部上上下下花半年厘清了“权力清单”。
“清理时还有顾虑，怕出现不良后果。”省委组织部副巡视员庄超坦承，“大伙儿转念一想：立党为公，执政为民，怕什么？应该都公开。”
细到每个处室，职责任务清清楚楚；覆盖每项工作，流程图一目了然。这份“权力清单”，同样是份“责任清单”，公布后将成为“硬杠杠”。
省纪委的最新进展显示，纪委、组织部、宣传部等主要省委部门的“权力清单”已基本厘清，待核定后及时向社会公布。
省级党委摸家底、控权力，湖南又是先行者。
权力如是一匹烈马，程序就是“管用的缰绳”。《纲要》中，程序建设成为党委依法执政的“重要抓手”。
党委如何杜绝“拍脑袋”决策？县委权力如何规范运行？党内“红头文件”如何不违法？面对这些焦点问题，《纲要》紧握“程序的缰绳”为权力“划界”。
当《全省公务车辆定点加油工作的通知》草案交到蒋建湘手中，这位中南大学法学院院长有点意外：他上岗“湖南省法律顾问团”才一周！
“湖南省法律顾问团”按《纲要》要求创设，现有38位中外律师、知名法学家，为省委决策提供服务。国际视野的省级法律顾问团，全国首个。
面对省纪委的第一份“作业”，蒋建湘不敢怠慢，精研细析，很快交出一份2000多字的法律意见书。
蒋建湘的“作业”，在《纲要》中称为法律咨询。“把调查研究、征求意见、法律咨询和集体讨论决定作为党委重大决策的必经程序”，是《纲要》的一大创新。蒋建湘说：“这四大必经程序，将有效遏制‘拍脑袋’决策。”
党内文件备案审查制度，是《纲要》又一项开创性制度。
2008年《湖南省行政程序规定》建立了政府“红头文件”统一登记、统一编号、统一公布制度。党委文件却不在其列，处于监管“盲区”。
“党内文件也不在行政诉讼范围，对公众利益造成损害法律无法救济。《纲要》对党内文件提出由上级党委或同级党委备案审查，具有破冰意义。”应松年说。
按《纲要》要求，湖南省正加快相关工作：抓紧研究制定党委重大决策程序规定，保障决策成为“合格品”；县委权力公开透明运行的工作，将尽快覆盖湖南14个市州所有区县；党内文件备案审查，将由专门机构负责……
主动“作茧自缚”，显示了湖南省委追求法治的一份坚持、守护公平公正的一份努力。
重民
推进公众参与，让决策倾听民声、集中民智、符合民意
让普通公民列席旁听县委常委会，还能发言，湖南新田县是全国最早“吃螃蟹”者之一。
2009年1月，面对受国际金融危机影响出现的返乡潮，新田县委常委会专题研究“解决返乡农民工就业问题”，首次邀请公众旁听。从广东打工返乡的陆家村村民陆建文，和其他9位农民工一起走进心中“神秘”的县委常委会，旁听，发言。
发言没有白发。很快，县委下发文件，为3万多名返乡农民工带来福音。
陆建文留下来，成了烤烟大户。他乐呵呵地告诉记者：每年纯利润达30多万元，还能吸纳30多名村民就业。
不仅仅是陆建文。2009年以来，新田县委先后11次邀请公众代表126人次参加县委常委会、常委民主生活会和重大问题决策听证会；根据群众意见出台16个文件，修改有关决议33项。
县委书记龚新智说：“县委的思想要让群众知晓，决策要让群众参与，工作要让群众监督。”
与新田县提前半月发布消息、公众自愿报名旁听县委常委会不同，衡东县采用了另一种模式：从报名旁听的公众中“海选”出40人，设立旁听县委常委会人员库，从中选取人员参加旁听。以衡东为起点，衡阳市通过票选，由51位各界代表组成市委常委会旁听人员库。2011年12月初，衡阳市委常委会首次向3位旁听人员打开大门。
按照《纲要》，党委常委会根据议题可邀请公民列席旁听，这一做法将在全省推行。许多专家表示，这是一个积极信号，也是一个明显进步，真正让公众从被动执行向全程参与转变。
引入“观察员制度”，将公众参与提前到干部选拔面试“第一关”，长沙市也在全国首开先河。
2011年7月19日上午，长沙市委党校教室。
选拔11名市管干部的专家面试正紧张进行。与以往不同，现场倾听的不仅有专家评委，还有记者等6名面试“观察员”。
以前干部选拔公开，主要在竞争演讲、差额票决等环节；作为面试“第一关”的专家环节，却是盲点。长沙市委组织部政研室主任刘建海评价：观察员制度，让干部选拔的公开全程化，让公众的监督全覆盖。
党委常委会开门开会，党委决策开门听证，选拔干部开门面试，绩效考核开门打分……在《纲要》中，公众参与被明确规定为基本原则。刘建海认为，在湖南党委依法执政的各项活动中，公众参与必将范围更广、分量更重。
尊法
推进党的意志法律化，让党的主张化为公众自觉行动
一直以来，“黑头（法律）不如红头（文件），红头不如口头”现象饱受诟病。蒋建湘认为，党的执政方式，从单纯依靠政策向综合运用法律调控和政策引导转变，可以彻底改变这些现象。“党委领导立法，可以让党的主张经过法定程序成为国家意志，成为地方法规，化为社会公众的自觉行动”。
早在1991年，中央制定了《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，明确中央对立法的领导。省级党委如何领导地方立法，《纲要》又先行一步。
《纲要》专列第七条“完善省委领导地方立法的制度和机制”，设计了4项主要制度：省委提出立法建议、省委审定地方立法规划、省委讨论重要法规规章草案、地方立法重大事项报告。
贺安杰表示，《纲要》对党委领导和人大、行政立法权的关系，也做了清晰界定。比如，省委提出立法建议，主要针对三类：涉及全省改革开放和经济社会发展全局的重大决策；影响公民、法人和其他组织权利义务的重大决策；实践证明行之有效的政策措施。再比如，省委讨论立法草案，主要就其中涉及的重大方针、政策和重要制度进行研究，等等。
在湖南省人大常委会内司委副主任委员冯湘保看来，党委领导立法，把党的意志与人民意志通过人大这个制度平台统一起来，是一个很好的做法。比如《湖南省企业工资集体协商条例》的制定。
受经济转轨、社会转型等影响，湖南省劳动争议多发，立法被提上日程。没想到，草案2011年5月提请省人大常委会一审时，委员们提了不少意见，争论不下。此后，条例草案向社会征求意见，有些意见仍未统一。
同年8月26日上午，湖南省委召开了一场特别的常委会议：专题审议《湖南省企业工资集体协商条例》草案。专题审议一部法规，在省委常委会议还是首次。
听取省人大常委会党组的汇报后，省委常委会议展开热烈讨论，要求形成一套具有湖南地方特色的企业工资集体协商制度。
一个月后，修改后的条例草案提请省人大常委会二审。许多委员表示，新草案在企业义务等方面的规定，改得更加科学合理。
如今，湖南省委已形成共识：把中央的要求、全省人民的愿望，通过地方立法变成全省人民一体遵循的行为规范,是地方党委依法执政的最有效手段。
起航
推进“法治品牌”，让后发赶超有了“加速器”
听到记者采访“县权公开”，衡东县干练的纪委书记徐志毅笑着说：“青海省湟中县的同志刚来过。”2011年，他们接待了省内外31批调研、取经者。
衡东纪委的热闹场面，从一个侧面说明了对依法执政的“经验饥渴”。徐志毅当初也有同样经历。
2010年3月，作为“县委权力公开透明运行”试点，徐志毅毫不犹豫接受任务，一动手却发现“太难！”身边没有样板，海量的网上资料也是空白。如今，衡东试点的汇编资料已出了第四版。
“不能步子太大，否则脱离实际难以执行；又不能没有创新，否则如何前进？”徐志毅坦言：幸好衡阳市纪委老领导一句“大胆探索，允许失败”为他卸下包袱；幸好衡东县委书记刘运定很开明，推动试点，勇于限权。
天时，地利，人和。
谈起法治湖南，很多被访者用了这样的比喻：建设法治湖南符合依法治国基本方略，符合科学发展观，此为“天时”；近年来全省法治建设取得重大进展，此为“地利”；全省综合经济实力、对外影响力和群众满意度明显增强，此为“人和”。
世界银行的研究结果表明，法治程度可决定一个国家57%的无形资本价值。对于中部崛起、后发赶超的湖南来说，追求公开、公平、公正、可预期的“法治品牌”，正逐步带来看得见、摸得着的效益：
最看重投资环境的外资企业纷纷落户湖南，财富世界500强企业已有118家前来投资；2011年1—11月，全省实际利用外资58.03亿美元，同比增长16.66%；乱收费、乱罚款、乱摊派现象，由过去的普遍现象、突出问题，下降为局部问题、个别问题，信访大幅减少……
法治，不是做项目，也不是建高楼，图的是长远。
对法治湖南建设，省委书记周强乐观而清醒：抓法治，就是抓科学发展，就是抓保障人民当家做主，就是抓社会管理创新，就是抓民生，就是抓党的执政能力和先进性建设，对湖南7000万人民意义重大。“建设法治湖南，《纲要》的公布实施，仅仅是一个起点。”
在这个新起点，《纲要》对地方党委依法执政的破题，令社会各界寄予厚望。应松年、姜明安等专家表示，《纲要》设计的地方党委依法执政“路线图”，不仅对湖南具有重要意义，也具有普遍的参考和启示意义。
在这个新起点，湖南对地方党委依法执政的先行先试，正是中央推进依法执政的生动注脚，正是中国加速法治建设的有力实践。
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