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《法治湖南建设纲要》成为地方党委具有操作性的“制度安排” 依法执政的湖南实践

发布时间:2012年01月12日 05:19 | 进入复兴论坛 | 来源:人民日报 | 手机看视频


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  法治湖南风生水起——

  一份规范党委文件制定程序的专门规定,湖南省委相关部门已起草完毕,正在最后审核之中。

  省委设置专门的法治机构,已在最近召开的湖南省委常委会议上讨论通过。

  省委组织部等党委部门已厘清“权力清单”,待审核后将向社会公布。

  ……

  《法治湖南建设纲要》(以下简称《纲要》)出台半年来,一系列推动地方党委依法执政的新机制有序推进。

  党的十六大报告提出“坚持依法执政”,成为各级党委的一个重大现实课题。《纲要》的出台实施,首次将依法执政的重大课题落实为地方党委具有操作性的“制度安排”,有利于湖南省各级党委提高依法执政的能力和水平,也为全国各地党组织探索依法执政提供了重要的参考样本。

  探路

  推进依法执政,顶层设计与实践创新并举

  2011年7月26日湖南省委全委会通过《纲要》,引起社会持续关注。刚刚公布的人民网“2011优秀地方新政评选”,《纲要》公布位居第一。对地方党委依法执政进行开创性探索,初步设计一条湖南各级党委实行依法执政的具体路径,是《纲要》最引人关注的地方。

  中国法学会行政法学研究会会长应松年、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安等专家认为,在中国这样的社会主义国家依法执政,没有现成的模式可循,必须依靠我们自己探索。《纲要》的这些探索难能可贵,有利于保障科学发展、长治久安。

  带领团队奋战1年多,《纲要》起草组组长、湖南省委副秘书长贺安杰,对“探索”一词体会颇深。

  从调研、起草到公布实施,起草组对《纲要》草案动了12次“大手术”,充分吸收了全省上下、有关部委、专家学者的意见和建议。其间,湖南省委书记周强6次审阅修改草案。

  “《纲要》探索地方党委依法执政,不是湖南的‘发明’,而是落实中央要求、建设法治湖南的地方创新。”贺安杰这样定位。

  十五大报告第一次将“依法治国”确定为党的治国基本方略;十六大报告首次提出“坚持依法执政”;十六届四中全会进一步明确“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”;十七大报告指出,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,改善领导方式和执政方式。

  这些来自中央的要求,让依法执政有了“尚方宝剑”。

  在实践层面,湖南省依法行政走在全国前列:2008年,第一个制定行政程序规定;2010年,第一个推出规范行政裁量权办法;2011年,第一个实施政府服务规定……这些规则,给行政权套上“笼头”,也为湖南推进依法执政做了“制度铺垫”。

  在党委依法执政的新机制、新举措方面,湖南的实践探索从个案、从试点、从基层做起,也走在全国前列。这些有益的探索被吸纳进《纲要》,开始在湖南全省层面推进。

  贺安杰介绍,《纲要》对地方党委依法执政的探索,主要涉及五方面:改革和完善党委的领导方式;完善省委领导地方立法的制度和机制;全省各级党组织都必须在宪法和法律的范围内活动;对各级党委督促、支持和保证国家机关依法行使职权进行了规定;加强党内制度建设。

  有关专家分析,《纲要》在程序控权、公众参与、党的意志法律化方面的重大突破,堪称“三大亮点”。

  积极探索地方党委依法执政,湖南走出一条顶层设计与实践创新并举之路。省委书记周强认为,法治建设绝不是要削弱党的领导,而是要从理念上更好地强化党的意识、执政意识、政权意识,从制度上、法律上保证党的执政地位,通过改善党的领导方式来加强党的领导,从而更好地领导人民有效治理国家。

  控权

  推进程序法治,让权力在既定轨道公开、规范运行

  很多公众心目中,党委组织工作就是一个词:神秘。

  这种印象,很快将在湖南被打破。

  141页,6万多字,湖南省委组织部上上下下花半年厘清了“权力清单”。

  “清理时还有顾虑,怕出现不良后果。”省委组织部副巡视员庄超坦承,“大伙儿转念一想:立党为公,执政为民,怕什么?应该都公开。”

  细到每个处室,职责任务清清楚楚;覆盖每项工作,流程图一目了然。这份“权力清单”,同样是份“责任清单”,公布后将成为“硬杠杠”。

  省纪委的最新进展显示,纪委、组织部、宣传部等主要省委部门的“权力清单”已基本厘清,待核定后及时向社会公布。

  省级党委摸家底、控权力,湖南又是先行者。

  权力如是一匹烈马,程序就是“管用的缰绳”。《纲要》中,程序建设成为党委依法执政的“重要抓手”。

  党委如何杜绝“拍脑袋”决策?县委权力如何规范运行?党内“红头文件”如何不违法?面对这些焦点问题,《纲要》紧握“程序的缰绳”为权力“划界”。

  当《全省公务车辆定点加油工作的通知》草案交到蒋建湘手中,这位中南大学法学院院长有点意外:他上岗“湖南省法律顾问团”才一周!

  “湖南省法律顾问团”按《纲要》要求创设,现有38位中外律师、知名法学家,为省委决策提供服务。国际视野的省级法律顾问团,全国首个。

  面对省纪委的第一份“作业”,蒋建湘不敢怠慢,精研细析,很快交出一份2000多字的法律意见书。

  蒋建湘的“作业”,在《纲要》中称为法律咨询。“把调查研究、征求意见、法律咨询和集体讨论决定作为党委重大决策的必经程序”,是《纲要》的一大创新。蒋建湘说:“这四大必经程序,将有效遏制‘拍脑袋’决策。”

  党内文件备案审查制度,是《纲要》又一项开创性制度。

  2008年《湖南省行政程序规定》建立了政府“红头文件”统一登记、统一编号、统一公布制度。党委文件却不在其列,处于监管“盲区”。

  “党内文件也不在行政诉讼范围,对公众利益造成损害法律无法救济。《纲要》对党内文件提出由上级党委或同级党委备案审查,具有破冰意义。”应松年说。

  按《纲要》要求,湖南省正加快相关工作:抓紧研究制定党委重大决策程序规定,保障决策成为“合格品”;县委权力公开透明运行的工作,将尽快覆盖湖南14个市州所有区县;党内文件备案审查,将由专门机构负责……

  主动“作茧自缚”,显示了湖南省委追求法治的一份坚持、守护公平公正的一份努力。

  重民

  推进公众参与,让决策倾听民声、集中民智、符合民意

  让普通公民列席旁听县委常委会,还能发言,湖南新田县是全国最早“吃螃蟹”者之一。

  2009年1月,面对受国际金融危机影响出现的返乡潮,新田县委常委会专题研究“解决返乡农民工就业问题”,首次邀请公众旁听。从广东打工返乡的陆家村村民陆建文,和其他9位农民工一起走进心中“神秘”的县委常委会,旁听,发言。

  发言没有白发。很快,县委下发文件,为3万多名返乡农民工带来福音。

  陆建文留下来,成了烤烟大户。他乐呵呵地告诉记者:每年纯利润达30多万元,还能吸纳30多名村民就业。

  不仅仅是陆建文。2009年以来,新田县委先后11次邀请公众代表126人次参加县委常委会、常委民主生活会和重大问题决策听证会;根据群众意见出台16个文件,修改有关决议33项。

  县委书记龚新智说:“县委的思想要让群众知晓,决策要让群众参与,工作要让群众监督。”

  与新田县提前半月发布消息、公众自愿报名旁听县委常委会不同,衡东县采用了另一种模式:从报名旁听的公众中“海选”出40人,设立旁听县委常委会人员库,从中选取人员参加旁听。以衡东为起点,衡阳市通过票选,由51位各界代表组成市委常委会旁听人员库。2011年12月初,衡阳市委常委会首次向3位旁听人员打开大门。

  按照《纲要》,党委常委会根据议题可邀请公民列席旁听,这一做法将在全省推行。许多专家表示,这是一个积极信号,也是一个明显进步,真正让公众从被动执行向全程参与转变。

  引入“观察员制度”,将公众参与提前到干部选拔面试“第一关”,长沙市也在全国首开先河。

  2011年7月19日上午,长沙市委党校教室。

  选拔11名市管干部的专家面试正紧张进行。与以往不同,现场倾听的不仅有专家评委,还有记者等6名面试“观察员”。

  以前干部选拔公开,主要在竞争演讲、差额票决等环节;作为面试“第一关”的专家环节,却是盲点。长沙市委组织部政研室主任刘建海评价:观察员制度,让干部选拔的公开全程化,让公众的监督全覆盖。

  党委常委会开门开会,党委决策开门听证,选拔干部开门面试,绩效考核开门打分……在《纲要》中,公众参与被明确规定为基本原则。刘建海认为,在湖南党委依法执政的各项活动中,公众参与必将范围更广、分量更重。

  尊法

  推进党的意志法律化,让党的主张化为公众自觉行动

  一直以来,“黑头(法律)不如红头(文件),红头不如口头”现象饱受诟病。蒋建湘认为,党的执政方式,从单纯依靠政策向综合运用法律调控和政策引导转变,可以彻底改变这些现象。“党委领导立法,可以让党的主张经过法定程序成为国家意志,成为地方法规,化为社会公众的自觉行动”。

  早在1991年,中央制定了《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》,明确中央对立法的领导。省级党委如何领导地方立法,《纲要》又先行一步。

  《纲要》专列第七条“完善省委领导地方立法的制度和机制”,设计了4项主要制度:省委提出立法建议、省委审定地方立法规划、省委讨论重要法规规章草案、地方立法重大事项报告。

  贺安杰表示,《纲要》对党委领导和人大、行政立法权的关系,也做了清晰界定。比如,省委提出立法建议,主要针对三类:涉及全省改革开放和经济社会发展全局的重大决策;影响公民、法人和其他组织权利义务的重大决策;实践证明行之有效的政策措施。再比如,省委讨论立法草案,主要就其中涉及的重大方针、政策和重要制度进行研究,等等。

  在湖南省人大常委会内司委副主任委员冯湘保看来,党委领导立法,把党的意志与人民意志通过人大这个制度平台统一起来,是一个很好的做法。比如《湖南省企业工资集体协商条例》的制定。

  受经济转轨、社会转型等影响,湖南省劳动争议多发,立法被提上日程。没想到,草案2011年5月提请省人大常委会一审时,委员们提了不少意见,争论不下。此后,条例草案向社会征求意见,有些意见仍未统一。

  同年8月26日上午,湖南省委召开了一场特别的常委会议:专题审议《湖南省企业工资集体协商条例》草案。专题审议一部法规,在省委常委会议还是首次。

  听取省人大常委会党组的汇报后,省委常委会议展开热烈讨论,要求形成一套具有湖南地方特色的企业工资集体协商制度。

  一个月后,修改后的条例草案提请省人大常委会二审。许多委员表示,新草案在企业义务等方面的规定,改得更加科学合理。

  如今,湖南省委已形成共识:把中央的要求、全省人民的愿望,通过地方立法变成全省人民一体遵循的行为规范,是地方党委依法执政的最有效手段。

  起航

  推进“法治品牌”,让后发赶超有了“加速器”

  听到记者采访“县权公开”,衡东县干练的纪委书记徐志毅笑着说:“青海省湟中县的同志刚来过。”2011年,他们接待了省内外31批调研、取经者。

  衡东纪委的热闹场面,从一个侧面说明了对依法执政的“经验饥渴”。徐志毅当初也有同样经历。

  2010年3月,作为“县委权力公开透明运行”试点,徐志毅毫不犹豫接受任务,一动手却发现“太难!”身边没有样板,海量的网上资料也是空白。如今,衡东试点的汇编资料已出了第四版。

  “不能步子太大,否则脱离实际难以执行;又不能没有创新,否则如何前进?”徐志毅坦言:幸好衡阳市纪委老领导一句“大胆探索,允许失败”为他卸下包袱;幸好衡东县委书记刘运定很开明,推动试点,勇于限权。

  天时,地利,人和。

  谈起法治湖南,很多被访者用了这样的比喻:建设法治湖南符合依法治国基本方略,符合科学发展观,此为“天时”;近年来全省法治建设取得重大进展,此为“地利”;全省综合经济实力、对外影响力和群众满意度明显增强,此为“人和”。

  世界银行的研究结果表明,法治程度可决定一个国家57%的无形资本价值。对于中部崛起、后发赶超的湖南来说,追求公开、公平、公正、可预期的“法治品牌”,正逐步带来看得见、摸得着的效益:

  最看重投资环境的外资企业纷纷落户湖南,财富世界500强企业已有118家前来投资;2011年1—11月,全省实际利用外资58.03亿美元,同比增长16.66%;乱收费、乱罚款、乱摊派现象,由过去的普遍现象、突出问题,下降为局部问题、个别问题,信访大幅减少……

  法治,不是做项目,也不是建高楼,图的是长远。

  对法治湖南建设,省委书记周强乐观而清醒:抓法治,就是抓科学发展,就是抓保障人民当家做主,就是抓社会管理创新,就是抓民生,就是抓党的执政能力和先进性建设,对湖南7000万人民意义重大。“建设法治湖南,《纲要》的公布实施,仅仅是一个起点。”

  在这个新起点,《纲要》对地方党委依法执政的破题,令社会各界寄予厚望。应松年、姜明安等专家表示,《纲要》设计的地方党委依法执政“路线图”,不仅对湖南具有重要意义,也具有普遍的参考和启示意义。

  在这个新起点,湖南对地方党委依法执政的先行先试,正是中央推进依法执政的生动注脚,正是中国加速法治建设的有力实践。

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