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发布时间:2010年06月24日 17:06 | 进入复兴论坛 | 来源：中国人大网
今年是修订后的《中华人民共和国妇女权益保障法》实施第五年。为了进一步推动这部法律的贯彻实施，全国人大常委会决定今年开展执法检查。吴邦国委员长对这次执法检查作了重要批示，指出：“依法保障妇女合法权益，落实男女平等基本国策，是构建和谐社会的重要任务。这次执法检查，要特别关注各阶层妇女的不同利益诉求，推动解决一些制约妇女发展和权益保障方面的突出问题，力求监督实效。”根据吴邦国委员长的批示精神，确定了这次执法检查的三个重点，一是妇女政治权利的保障情况，主要是妇女参与国家事务以及经济社会事务管理权利的保障情况；二是妇女劳动权益的保障情况，主要是妇女平等就业权益、同工同酬权益、劳动保护权益的保障情况，执行国家关于女性高级知识分子、处级以上女干部和女职工退休政策的情况；三是农村妇女土地权益保障情况，主要是农村妇女在土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或征用补偿费使用等方面权益的保障情况。
3月17日执法检查组召开第一次全体会议，听取了人力资源和社会保障部、农业部、最高人民法院和全国妇联关于妇女权益保障法贯彻实施情况的汇报和介绍。中组部、民政部、全国总工会提供了书面材料。王兆国、陈至立、李建国、司马义·铁力瓦尔地副委员长出席了会议，对执法检查工作作出了部署和安排。
3月下旬至4月上旬，常委会执法检查组分6个小组赴天津、吉林、安徽、山东、广西、陕西6个省(区、市)进行检查，陈至立、李建国、司马义·铁力瓦尔地、严隽琪副委员长分别带队到4个省（区、市）进行执法检查，同时，委托其他25个省（区、市）人大常委会对本行政区域内妇女权益保障法的实施情况进行检查。国务院妇儿工委、全国妇联、全国总工会委派有关同志参加了执法检查活动。为更加全面地了解妇女权益保障法的实施情况，内司委在各地自查的基础上，又在天津召开有9个省(区、市)人大内司委负责同志参加的执法检查座谈会。这次执法检查覆盖了我国内地31个省（区、市）。
下面，我代表妇女权益保障法执法检查组，报告检查情况，请予审议。
一、妇女权益保障法实施的基本情况
2005年妇女权益保障法修订以来，党中央、国务院高度重视，地方各级党委、人大、政府和妇联组织及社会各有关方面，将实施妇女权益保障法、落实男女平等基本国策作为贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要组成部分，综合运用法律、政策、行政、教育、舆论等手段，努力保障妇女的政治权利以及劳动、财产等权益，为落实妇女权益保障法，促进妇女事业与经济社会的协调发展做了大量工作，取得了明显成效。
（一）强化组织建设，各方面相互配合共同维护妇女合法权益的工作格局已经形成。县级以上各级政府都建立了妇女儿童工作委员会。各级妇儿工委履行“组织、协调、指导、督促”职能，把妇女权益保障工作任务分解量化到相关政府职能部门，每年召开妇女儿童工作委员会成员会议，专题部署妇女儿童工作，解决相关突出问题，年终进行统一监测评估考核，推动妇女权益保障法的贯彻落实。中央和部分省（区、市）建立了由政法委牵头，法院、检察院、公安、司法、民政、教育、劳动、妇联等有关单位为成员的妇女维权工作协调组,强化维权协调职能。妇女儿童工作委员会及妇女维权工作协调组的各成员单位积极建立维权服务机构，搭建服务妇女的维权平台。法院系统建立了“妇女维权合议庭”，检察机关设立了“妇女维权岗”，司法部门建立了妇女法律援助机构，妇联系统健全了四级信访网络，开通法律服务热线，在城乡社区建立妇女维权服务站（点）等妇女维权保障机构和设施。全国上下逐步形成了齐抓共管、共同推进妇女权益保障法贯彻实施的工作格局。
（二）完善政策法规，为实施妇女权益保障法提供制度保障。一是各省（区、市）人大认真制定或修订妇女权益保障法实施办法。妇女权益保障法于2005年修订后，有8个省（区、市）制定了新的妇女权益保障法实施办法，21个省修订了原实施办法，2个省正在修订，一些有立法权的市也制定了配套法规。二是进一步完善保障妇女就业和平等就业的法律、法规及政策。2008年开始施行的就业促进法专设“公平就业”一章，强调除国家规定不适合妇女的工种或者岗位外，用人单位不得有性别歧视。河北、吉林、江西、湖南、广东、西藏和陕西等7省（区）在就业促进法实施办法或就业促进条例中进一步明确男女公平就业的规定。人力资源和社会保障部制定了《就业服务与就业管理规定》等规章，各地制定了配套法规，都明确规定录用女职工的用人单位在劳动合同中不得有限制女职工结婚、生育的内容。近年来，国家出台了一系列促进高校毕业生就业的政策措施，鼓励支持用人单位招录女大学毕业生。三是出台维护农村妇女土地承包权益的司法解释与相关法律的配套规定。农村土地承包法颁布实施后，最高人民法院出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，农业部就土地承包经营权证管理、土地承包经营权流转管理和农村集体经济组织征地补偿费监督管理等出台了一系列规章和规范性文件。全国有18个省（区、市）制定了农村土地承包法实施办法，有15个省（区、市）出台了征地补偿费分配使用办法，对出嫁、离婚和丧偶妇女应享有的土地承包权益作出了更加具体的规定。
（三）加大工作力度，努力保障妇女的政治权利。近年来，各级党委、政府采取多种措施，不断改善妇女参政的社会环境，提高妇女参政水平。一是努力提高人大代表和政协委员中女性所占比例。2007年，十届全国人大明确规定第十一届全国人民代表大会代表中，妇女代表比例不得低于22%，有27个省（区、市）在妇女权益保障法实施办法中明确女性在各级人大代表候选人中应达到的最低比例。经过努力，人大代表和政协委员中女性所占比例稳中有升。十一届全国人大女代表所占比例比十届全国人大提高了1.2个百分点，十一届全国政协女委员所占比例比十届全国政协提高了0.9个百分点。二是大力选拔和任用女干部。1990年以来，中央组织部先后6次召开会议，对培养选拔女干部工作进行专门部署，明确提出培养选拔女干部工作的目标要求和政策措施。各级党委不断加大培养选拔女干部工作力度，使越来越多的优秀女性进入了各级领导班子。2005年以来全国女干部数量稳中有升，各级国家机关干部中女性所占比例大体稳定在23%左右，县处级以上女领导干部所占比例基本保持在16.5%左右。2008年省、地、县三级政府领导班子中女领导干部配备率分别为93.5%、90.0%、90.3%，比2005年分别提高了6.4、7.4和6.5个百分点。近几年，各级国家机关及其直属机构招录的公务员中，女性所占比例大幅提高。如中央机关及其直属机构招录的公务员中，女性所占比例由1999年的31.5％逐年上升到2009年的42.5％，有的地方新录用公务员中女性人数超过了男性。三是村委会成员中女性当选率明显提高。2008年民政部和全国妇联联合下发了《关于充分发挥妇联组织在基层群众自治制度建设中积极作用的若干意见》、《关于进一步加强新形势下妇女参加村民委员会工作的意见》，对农村妇女当选村委会成员和村民代表的比例作出规定。各地在村委会换届选举中明确妇女在村委会成员中的名额，同时，广泛宣传，为妇女参选、当选创造有利条件。有的采取“女委员专职专选”的做法，提高妇女的当选率。截至2008年底，全国村委会成员中女性所占比例为21.7%,比2005年提高了5个百分点。
（四）采取多种措施，着力保障妇女的劳动权益。一是积极开发就业岗位，加大扶持力度，促进妇女就业。近年来，从中央到地方，大力推进适合妇女就业的第三产业特别是社区服务业的发展，不断提高劳动密集型企业、中小企业吸纳妇女就业的能力。对吸纳女性下岗失业人员再就业的企业给予税费减免、社会保险补贴等优惠，对自主创业的女性提供小额担保贷款予以扶持。在促进高校毕业生就业工作中，人力资源和社会保障部门会同各级妇联组织专门开展了“全国女大学生创业导师行动”，为女大学生提供更加有针对性的就业指导和就业服务。这一系列措施有力地促进了妇女的就业，截至2008年底，全国城镇单位女性就业人数为4579万人，比2005年增加了254万人。二是努力落实女职工特殊劳动保护规定。政府有关部门在组织开展和谐劳动关系创建活动中，将是否能够严格执行女职工特殊劳动保护规定作为一项重要的评选标准。截至2008年底，全国共有43%的企业执行了女职工劳动保护规定，比2005年提升8个百分点；有43%的企业执行了女职工禁忌劳动范围的规定，比2005年提升13个百分点。在推进集体合同制度实施的过程中，鼓励和引导企业签订女职工权益保护专项集体合同。截至2009年6月底，全国80%已建工会的企业签订了女职工权益保护专项集体合同，覆盖企业73万多户。三是生育保险的覆盖率有所提高。近年，随着经济社会的发展和社会保障体系的逐步建立，生育保险的覆盖率由2005年的47%提高到2007年的60%。生育保险的逐步推广，对促进男女平等就业产生了积极影响。
（五）加强管理化解纠纷，保障农村妇女的土地承包权益。一是加强土地承包管理。近年来，各级农业部门加强农村土地承包管理，依法落实妇女承包土地的各项权利。北京、天津、上海、浙江等省（市）针对农村实际，采取确权确地、确权确利、确权确股等多种方式，把土地承包及相关权益落实到农村妇女及其子女。广东省以农村股份合作制改革为契机，将股份分配给村民，分配后的股份不因股东生产、生活的变动而变化，使“农嫁女”（主要是农村出嫁、离婚、丧偶的妇女，俗称“农嫁女”，也包括未婚且未离开农村的大龄女青年和入赘女婿等群体）的土地承包权益得到较好保障。二是加强征地补偿费分配使用监管。各地建立了征地补偿费专户存储、专账核算、专项审计和财务公开“四项制度”，形成了由县级国土资源部门或征地机构设立征地补偿费专户、乡镇村会计委托代理服务中心建立专账、留归集体管理使用土地的征地补偿费用记入公积公益金的管理格局，切实维护包括农村妇女在内的被征地农民的合法权益。制定了征地补偿费分配使用办法的省（区、市），明确规定在确定征地补偿费的对象、范围和标准时坚持男女平等的原则，不得以结婚、离婚、丧偶等为由，剥夺、侵害农村妇女应当享有的征地补偿权益。三是依法审理、调处土地承包经营纠纷案件。一些地方法院对涉及农村妇女的土地承包纠纷案件，严格执法，尽可能地保护农村妇女的合法土地承包权益。很多地方在加强土地承包经营纠纷调解仲裁工作的同时，积极建立乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调处机制，妥善解决土地承包经营纠纷。此外，把解决农村妇女反映的土地承包问题列入督查督办重点。经过各级政府和农业部门共同努力，维护农村妇女土地承包权益工作取得了积极进展。从2005年到2009年，地方各级农业部门受理的涉及农村妇女土地承包经营权益纠纷由2万件下降到1.1万件，下降了45%；占受理农村土地承包经营纠纷的比重由5.4%下降到4.6%。
二、妇女权益保障法实施中存在的主要问题
总体上看，妇女权益保障法的贯彻落实情况是比较好的，但要使男女从法律上的平等达到现实生活中的平等，仍然任重道远。通过这次执法检查，发现了一些制约妇女发展和维权方面的突出问题。
（一）侵害妇女劳动权益现象还不同程度地存在。一是就业中的性别歧视现象仍然存在。就业促进法实施以后，就业中的显性性别歧视现象有所减少，用人单位不再直接以女性为由拒绝录用，但隐性性别歧视现象并不鲜见，部分用人单位仍然偏好聘用男性，或者内部掌握“不要女性”，造成女性求职难度大于男性。二是部分中小企业侵害女职工劳动权益的现象屡禁不止。有些企业不与女职工签订劳动合同，有的虽签订了劳动合同但并未认真履行；有些企业女职工“四期”（经期、孕期、产期、哺乳期）保护不落实，甚至让女职工从事女性禁忌的劳动；特别是近年来受国际金融危机的影响，部分企业开工不足裁减员工时，往往把女职工作为首先裁减的对象。另外，男女职工同工不同酬的现象仍然存在。三是城镇职工生育保险推进缓慢。生育保险制度的依据是劳动部颁布的《企业职工生育保险试行办法》。该办法规定女职工生育时，由生育保险统筹基金来支付女职工生育费用和产假工资。但是，一些地方对《企业职工生育保险试行办法》执行不到位，生育保险统筹基金只支付生育费用，不支付产假工资，工资仍由企业负担。这种做法既影响了企业参加生育保险的积极性，增加了招用女职工的企业的负担，也直接导致企业不愿招用女职工，加重了市场经济条件下女性就业的难度。四是关于女性高级知识分子和处级以上女干部的退休政策，在部分中央和地方国家机关及事业单位没有得到很好执行。这部分妇女过早退休，不仅直接影响了她们的经济利益，同时也影响了她们晋升、发展空间，造成人力资源的浪费，也导致中高层女干部后继乏人。
（二）农村妇女土地承包权益受侵害问题还没有得到根本解决。主要表现为：有的地方在发包时少分承包地给妇女；有的地方妇女出嫁或者离婚、丧偶即被收回承包地；有的地方土地被征后少给或者不给妇女土地补偿费和安置补偿费；有的地方用村规民约或者村民会议、村民代表会议决议等形式限制甚至剥夺妇女的集体经济组织收益分配权。造成上述问题的原因是多方面的：一是重男轻女传统观念的影响。农村村民中有不少人认为出嫁、离婚的妇女没有理由享有土地及经济利益。二是村集体经济组织成员资格的认定标准不明确。目前，我国还没有专门的法律法规、司法解释对农村集体经济组织成员资格的认定作出明确规定。实践中，有的以户口是否在本村为标准，有的以是否有承包地为标准，有的则以是否实际居住为标准。标准不一样，相应的待遇也就不同，有的享受成员待遇，有的打折，有的完全没有，这是引发农村妇女特别是“农嫁女”土地承包权益纠纷的重要原因。三是法律政策执行不到位。农村土地承包法第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”如果严格依法办事，应该可以保证“农嫁女”在一处享有土地承包权，但实际生活中“农嫁女”土地承包权两头不落实的情况仍时有发生。四是对村民自治缺乏有效的监督。现有法律法规没有明确规定应当对村民自治章程、村规民约等的合法性进行审查，并对违法的予以撤销，导致一些地方出现“村规民约大于法”的现象。基层干部反映，一些农村自治章程、村规民约侵害妇女土地承包权益的问题比较明显。五是救济措施缺位或难以执行。一些行政部门未依法履行监督指导职能，对侵害“农嫁女”权益行为的处理不到位。一些基层法院以村民自治、执行难为由，对这类案件设置限制条件或者不予受理。此外，由于很多地方土地承包到户，没有机动用地，一些地方在收益分配中未预留资金，导致仲裁裁决和法院判决难以执行。
（三）妇女参政比例总体仍然偏低。目前，妇女参政人数和比例与女性在总人口中所占的比例以及她们参与经济社会发展的程度还不相适应。一是女性人大代表、政协委员所占比例总体偏低。在换届选举中，尽管人大代表、政协委员中的女性人选都能按规定比例提名，但由于缺乏有效措施的保障等多种因素，女性候选人落选的较多。自1978年五届全国人大以来，30多年间全国人大女代表所占比例大体在21%左右。地方各级人大女代表比例增长缓慢，在有些地方甚至有所下降。在历届全国政协委员中，女委员所占比例最低时为6.1%，最高时为17.7%。二是各级党政领导班子中女领导干部所占比例较低。截至2008年，全国省、地、县三级领导干部中女性所占比例分别为10.5%、13.2%和16.8%，大家还反映，女领导干部“虚职多，实职少；副职多，正职少；教科文卫等部门的多，经济金融部门的少”。2008年省、地、县三级正职女干部占同级干部的比例分别为6.8%、10.1%、14.9%。三是农村妇女进村委会的比例过低。我国农村幅员辽阔，农村妇女数量众多，尤其是在农村大量男性劳动力外出打工的情况下，剩余劳动力中有60%－70%是妇女。虽然妇女权益保障法和村委会组织法中都明确规定，“村委会成员中，妇女应当有适当的名额”，但是，2008年换届后仍有相当数量的村委会中没有女性成员，女村委会主任比例更低，只有1－2%。这一现状与农村妇女在新农村建设中的地位和作用很不相称。
三、进一步实施妇女权益保障法的几点建议
（一）加强男女平等基本国策教育。胡锦涛总书记在今年纪念“三八”国际劳动妇女节100周年大会上指出，没有妇女的解放，就没有全人类的解放，没有妇女的进步，就没有全社会的进步。新中国已经成立60多年，妇女权益保障法已经颁布实施18年，但男尊女卑、重男轻女的封建思想残余仍然存在，落实男女平等基本国策在一些地方、一些时候仍停留在文件上和口头上，因此，有必要进一步加强男女平等基本国策教育。要突出抓好对各级领导干部、党政机关干部和企业经营者的宣传教育，着力提高他们的思想认识和执法自觉性，使男女平等基本国策落实到各项具体工作之中。要把妇女权益保障法纳入普法规划，继续通过各类大众传媒在全社会广泛深入宣传，增强全体公民维护妇女合法权益的意识，为进一步实施好妇女权益保障法奠定更加坚实的思想认识基础。
（二）健全维护妇女合法权益的各项机制。一要健全妇女利益协调机制。国家机关在制定法律法规和出台政策措施时，要充分考虑妇女的特殊利益，充分反映妇女群众的呼声和要求，从源头上预防和减少可能发生的各种损害妇女合法权益的情况，保障妇女共享改革发展的成果。二要健全妇女权益保障机制。各级政府是妇女权益保障法的执法主体，应更多关注并努力解决妇女权益保障法实施过程中存在的突出问题。妇女儿童工作委员会和维权协调机构要充分发挥自身的作用和优势，增强协调解决问题的能力，共同推动维权工作的创新发展。三要健全妇女利益诉求表达机制。各级党委和政府要不断拓宽妇女群众民主参与的渠道，鼓励支持广大妇女积极参加国家和社会经济事务管理。妇联组织要搭建多种形式的与妇女群众的沟通平台，及时向党和政府反映广大妇女群众的诉求，引导妇女群众理性合法有序地表达利益诉求。四要健全妇女矛盾调处机制。要总结推广妇联干部和基层妇女代表担任劳动保障法律监督员、劳动仲裁和农村土地承包仲裁机构仲裁员、人民调解员，以及妇联干部担任人民陪审员参与“维权合议庭”、“反家庭暴力合议庭”等好的做法和成功经验，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等方法，努力把妇女权益方面的矛盾解决在基层，消除在萌芽状态。
（三）切实解决妇女权益保障中的突出问题。
——采取有效措施提高妇女参政比例。一是逐步提高妇女当选人大代表的比例。各地在制定选举法实施办法时，建议规定增加女性候选人的数量，在考虑候选人代表性的同时，应多推荐优秀女性作为候选人。二是有计划有目标地加强对女干部的培养任用。多给女干部提供在重要岗位上工作和锻炼的机会，不断提高女干部的素质，逐步壮大女干部队伍。要认真贯彻落实全国人才工作会议精神，把女干部的培养、使用纳入各地各部门的人才发展规划纲要，摆到重要位置。建议在制定《中国妇女发展纲要（2011－2020年）》时，提高各级政府及其部门领导干部中女性所占比例。三是引导农村妇女积极参加村民自治。有关部门要继续制定、实施有利于妇女参选当选的政策措施，推荐优秀的农村妇女进入村委会。可借鉴有些地方采取的“妇女委员专职专选”等方式，推动妇女当选村委会成员的比例有新的提高。
——加强对妇女劳动权益的保护。一是尽快修订《女职工劳动保护规定》。《女职工劳动保护规定》是我国关于女职工特殊权益保护的专项规定，自1988年颁布至今已经22年，其中一些条款已不适应社会主义市场经济条件下女职工劳动保护的需要，建议国务院法制办、人力资源和社会保障部在深入调研的基础上抓紧修订，尽快出台。同时，建议抓紧研究调整女职工禁忌劳动范围的规定，以加强对女职工的劳动保护。二是进一步规范执行生育保险制度。建议在新制定的社会保险法中，将生育保险作为强制参保险种，科学设计，建立覆盖各类企业的生育保险制度，为女职工特殊权益的保护提供更高层次的法律支持。建议人力资源和社会保障部加大对生育保险工作的宣传培训和监督检查力度，促使各地各部门端正对生育保险制度的认识，规范执行，使生育保险真正发挥其促进男女平等就业的作用。三是进一步规范女性高级知识分子和处级以上女干部的退休政策。建议有关部门尽快对女性高级知识分子和处级以上女干部的退休政策作出进一步明确规定，并督促各地各部门认真执行，以充分发挥优秀女性人才的作用。
——抓紧研究解决农村妇女土地承包权益保障问题。一是加强对集体经济组织成员资格界定问题的研究。虽然由于各地土地承包情况比较复杂，彻底解决这一问题还要有一个过程，但农村集体经济组织成员资格界定是集体经济权益分配的争议焦点，也是解决纠纷、维护农村妇女特别是“农嫁女”土地承包权益的前提条件和关键。建议由农业部等部门对农村集体经济组织成员资格界定问题加大研究的力度，并加强工作指导，推广成功经验，使各地因地制宜，妥善解决因农村集体经济组织成员资格界定不明晰而引发的侵害农村妇女土地承包权益问题。二是加强对村民自治的监督。政府有关部门应对村民自治章程、村规民约等进行备案审查和纠错工作。目前全国人大常委会正在审议修改村委会组织法，建议在该法中增加相应条款。三是建议最高人民法院加强对涉及农村妇女土地承包权益纠纷案件审判工作的指导，统一审判尺度，解决相关案件受理难、执行难问题。四是各级农业、民政等部门要加强监督检查和工作指导，及时发现并解决侵害农村妇女土地承包权益的问题，切实维护农村妇女的财产权益。
在执法检查中，一些地方还反映家庭暴力问题，受害人多数为妇女，也有未成年人和老人。由于没有这方面的专项法律，在处理这类问题时遇到一些困难，建议有关部门对反家庭暴力立法问题进行研究。同时，建议对拐卖妇女的犯罪行为要加大打击力度，对以非法手段鉴定性别堕掉女胎的行为要严加整治。
委员长、各位副委员长、各位委员，全面贯彻实施妇女权益保障法是一项重大而长期的任务。我们要按照科学发展观的要求，紧紧围绕党和国家的工作大局，继续督促政府及其有关部门和各级人民法院解决妇女权益保障法实施中的困难和问题，落实男女平等基本国策，努力构建社会主义和谐社会。
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