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欧债危机接连引政坛地震 养老金成危机最后诱因

发布时间:2012年01月05日 02:45 | 进入复兴论坛 | 来源:经济参考报 | 手机看视频


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  由希腊开始的欧洲主权债务危机就像一出肥皂剧一样,没完没了,在短短一年里,欧债危机接连引发政坛地震,四国总理为此丢官下台。欧债危机给欧元区和全球金融市场造成的冲击远远超出几乎所有人的想象,至今欧债危机向何处去,何时能够终止,仍然模糊不定。

  如果说,欧债危机是压垮四国总理的“最后一根稻草”,那么养老金就是引发债务危机的最后一个诱因。

  “老龄化成本”拖垮了希腊

  欧洲是福利国家的发源地,也是老龄化趋势最为严峻的地区。老龄化不仅拖累了经济增长,同时也提高了福利成本,加剧了财政负担。希腊作为此次欧债危机的策源地,自始至终置身于欧债危机的漩涡之中,成为广受诟病的欧洲福利制度的一个反面样本。2009年底,希腊政府为发放失业金而筹资时发现并披露了前任政府瞒报的真实财政状况,向世人公布其公共债务占G D P的106%上调到126%,将预算赤字6 .7%上调到12.7%,后来又调整为15.4%,从而拉开了欧债危机的序幕。

  2010年5月国际货币基金和欧元区终于决定援助希腊,但同时提出了整顿财政、改革经济、消减福利三大条件:

  在养老金制度改革方面,恢复对高额养老金课征“特别税”;女性领养老金年龄适当提高;领取养老金的年龄要引入一个与寿命预期变化相联系的机制;公务员领取养老金的年龄要从61岁提高到65岁;对第13和14个月养老金的领取额度要限定在800欧元之内;养老金水平不得超过2500欧元;取消复活节、暑假和圣诞节的养老补贴等。

  在福利改革领域,公共部门的奖金每两年不得超过1000欧元;每月工资收入不得超过3000欧元;公共部门须削减8%的津贴;事业单位须削减3%的工资水平;改革雇工立法等。

  在经济改革方面要加大企业利 润 课 税 力 度 ; 将 附 加 税 提 高 到23%;奢侈品消费税提高10%;提高烟酒税和燃料税;国有企业数量须从6000家减少到2000家;创建一个金融稳定基金等。

  对于上述条件,希腊政府全盘接受,随后,尽管爆发了大规模的民众反对削减福利的示威游行,但希腊议会还是通过了严厉的一揽子“2010年养老金改革方案”。

  中国社会科学院拉美所所长、世界社保研究中心主任郑秉文教授认为,作为援助方,国际货币基金组织和欧元区之所以提出上述改革措施,其目的是合理调整“老龄化成本”,减少财政负担。否则,在2010-2050年间,养老金支出将增加G D P的12 .5个百分点,社保制度濒临破产,但如果按照上述改革路线图,养老金支出的增幅仅为4 .5个百分点;如果严格执行下去,有可能仅增加1.9个百分点。

  郑秉文指出,希腊危机的救援条件揭示两个重要问题:第一,债务危机背后的推手之一来自养老金。在传统的指标体系中,财政赤字的测量中只有总逆差、基本赤字和结构性赤字、总债务、公共部门财务净值等,这些公共政策和财政状况的量化指标显然不能对未来公共财政趋势做出正确判断,从而导致希腊主权债务危机和欧洲债务危机“从天而降”。第二,将老龄化成本引入到财政评价体系之中十分必要。这是因为,一方面,传统的现收现付养老金制度,即正在工作的下一代人缴费,直接用于支付当前退休者的养老金,具有较强的债务隐蔽性和较高的财务脆弱性,老龄化趋势使这两个缺陷逐渐显露出来;另一方面“老龄化成本”的存在使传统的财政指标体系已不能经常正确地抓住公共财政的真实性,也不能反映老龄化带来的隐性“老龄化成本”,人口结构的变化使传统财政指标体系的这两个缺陷暴露无遗,动摇了财政可持续性的指标体系框架,彻底改变了一国财政可持续性的传统含义。

  随时引爆的债务炸弹

  老龄化成本包括两层含义。广义含义是指老龄化趋势带来的三个潜在风险,即经济增长减缓、财政收入减少、公共支出增加,三者共同构成了“老龄化成本”的广义含义,成为主权国家财政恶化和主权债务攀高的潜在因素。

  近20年来,欧洲经济增长率平均低于美国。据预测,人口老龄化和劳动适龄人口的减少,必将影响经济增长。换言之,未来50年中,由人口结构变化导致的经济增长减缓、财政收入减少和公共支出增加的三个潜在风险并存和相互交织的复杂局面,必将使欧洲各国时刻监视其财政收支状况,警惕其债务危机的风险发生,提高其养老金制度的财务可持续性。目前希腊正在执行的改革经济、整顿财政、削减福利实际就是应对“老龄化成本”广义含义的一揽子改革方案。

  狭义上的老龄化成本是指老龄化带来的主要财务成本,包括五个福利项目,即公共养老金支出、医疗费用支出、长期照护支出、教育支出和失业保险支出。从理论上讲,人口老龄化越迫近和越严峻,用于前三项的支出便会不断攀升,而后两项则会逐渐下降。因此,五项福利支出的此消彼长在一定程度上将会相互抵消一部分成本支出。如果说人口预期寿命提高条件下医疗保障支出成为一个难有任何变通的支出项目的话,养老金支出就将成为欧洲各国一个重要的替代性改革选择。

  在欧洲国家普遍实行现收现付制社会保险制度架构下,参保人的养老金权益在本质上是一种隐性负债,随着时间的推移和寿命预期的延长,“养老金财富总值”形成的这个隐性负债不断显性化和货币化,从而提升了政府支出的潜在总额,影响了经济潜在增长。

  将长期“老龄化成本”考虑在内,一国之财政就可考虑到人口老龄化预期导致的额外、隐性和大规模的财务成本。否则,传统的财政指标所显示的只是公共财政的一部分图景,而不是全部,它将有可能隐藏起来,未来有可能成为随时爆炸的债务炸弹。

  在世界各地区中,欧洲人口老龄化的形势最为严峻。

  在以实行现收现付制养老保障制度为主要制度的欧洲国家,“老龄化成本”是其公共财政脆弱性的一个重要诱因。如果在评估一国财政风险能够考虑到老龄化因素和“老龄化成本”,财政预警就将提醒重新安排预算或改革养老金制度,以适应快速老龄化的人口结构的需要,避免出现希腊式债务危机的发生。

  拉动欧洲福利支出

  战后以来,欧洲福利国家虽受到1973年第一次石油危机的剧烈冲击,以英美为代表的欧美发达国家掀起了一股前所未有的改革风潮与瘦身运动,私有化改革席卷欧美,但是,由于福利刚性、选举政治和选举周期等诸多原因,大多数国家福利改革举步维艰,甚至引发社会骚乱和政治动荡,但欧洲福利国家的公共支出仍处于不断攀升态势,政府收入不得不逐渐扩大,以维持福利国家的运转和满足福利国家的膨胀。

  在欧洲各国的统计中,福利支出主要由9项构成:养老金、遗属津贴、残障金、医疗卫生、家庭补贴、积极劳动力市场政策、失业金、住房支出和“其他”。1980年以来,9个项目的支出规模不断提高,具有相当的稳定性和持续性:1980年公共社会支出合计占G D P的15.6%,到2007年提高到19.2%,大约平均每10年提高一个百分点。

  对欧盟国家控制“老龄化成本”的能力和前途,欧盟给出了三种情景预测。第一种情景也是最悲观的一个前途,它假定欧盟各国政府没有采取财政整顿措施下其债务发展趋势。预测显示,欧盟国家平均债务水平到2015年超过其G D P的100%,到2020年攀升至120%以上;但各国情况差别较大,其中债务水平最高的国家是爱尔兰,而攀升最快的国家是英国,在2020年之前低于60%以上的国家之一保加利亚、丹麦、爱沙尼亚、塞浦路斯、卢森堡、芬兰和瑞典。

  第二种情景是假定欧盟各国中期目标中每年财政整顿相当于其G D P的0.5%,但其结果很不令人满意:到2 0 2 3年 平 均 债 务 水 平 仍 高 于100%,即使到2030年也没有平稳下来。

  第三种情景是最乐观的一个假设,即假定每年实现财政整顿相当于G D P的1%,在这个假定下,到2016年其平均债务水平开始出现下降拐点,到2027年降到70%,到2030年降到65%,届时还高于欧盟规定的60%以上5个百分点。

  提高法定退休年龄首当其冲

  世界各国为应对老龄危机和改革福利制度已经做出了极大努力,几乎所有国家都没能置身于外。此次欧洲债务危机再一次将改革日程摆在各国面前:应对老龄危机,改革社保制度,挽救福利国家,走出债务危机。

  郑秉文认为,要改革养老保险制度,有三个选择:或是下调退休金水平,或是上调缴费率,或是提高退休年龄。但事实上前两个选择的调整空间已非常小,欧洲多数国家缴费水平已接近极限,替代率下调意味着降低福利水平,其可操作的“政治空间”也不是很大,所以,剩下的只有提高退休年龄,随着寿命预期的延长,相对于其他两个选择,这是唯一较为可行的出路。

  在过去十几年里,提高退休年龄在各国已成为社保改革进程中一个最常见和最普遍的改革手段,但失败案例也不鲜见。比如,法国曾因为提高退休年龄而多次引发全国性的示威游行,甚至导致社会骚乱。据不完全统计,在经合组织的34个成员国中,至今没有提高退休年龄的国家只有6个,他们是芬兰、冰岛、墨西哥、荷兰、西班牙、英国。他们之所以没有改革,是因为他们的退休年龄半个世纪 之 前 就 已 经 很 高 , 其 中 , 冰 岛1958年至今其法定退休年龄保持在67岁,其他5国从20世纪40年代至今始终就是65岁。

  在“2010年改革年”中,在希腊成功通过提高退休年龄立法的激励下,西班牙(从65岁提高到67岁)、意大利(女性公务员从61岁提高到65岁)、英国(从65岁提高到66岁)、尤其是法国这个退休年龄改革的最后堡垒(从60 .5岁提高到62岁,全额养老金的退休年龄从65岁提高至67岁)成功通过延迟退休的立法;反对这项改革的社会运动从这些国家向东欧的保加利亚、马其顿、罗马尼亚、波兰和西欧的德国蔓延,一时间,抗议提高退休年龄的改革浪潮在欧洲风起云涌。

  截至2010年底,所有欧洲发达国家的退休年龄都在61岁以上,只有卢森堡等3个国家是60岁,英国、德国、西班牙、瑞典等绝大部分国家是65岁退休,执行67岁退休这个最高规定的国家有两个,即冰岛和挪威。未来计划继续提高退休年龄的国家有11个,包括英国、丹麦等国。

  在提高退休年龄的改革中,一个值得注意的趋势是女性退休年龄逐渐提高,并不断向男性的退休年龄靠近。另一个值得注意的规律是,法定退休年龄“下调容易上调难”。法国和新西兰在20世纪80年代都曾轻而易举地将退休年龄从65岁下调到60岁,但在上调年龄的改革中则遇到了前所未有的巨大阻力。例如,法国从1995年开始就试图提高退休年龄,这项改革进行了10多年,代价惨重。

  总体看,在近10年来参数式改革中,提高退休年龄最为普遍,同时也最为急迫,而调整退休金水平和缴费率的改革则显得十分谨慎。正是由于这个原因,提高退休年龄才成为欧美发达国家最为流行的一个改革趋势。

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