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美国金融反恐立法举要
★ 通过金融领域的制裁措施打击恐怖主义。《爱国者法》规定,美国的所有金融机构必须制定反洗钱方案,必须与政府建立秘密通讯系统,必须对新开账户的客户进行身份识别,对非美国公民的代理账户和私人银行账户必须加强背景调查,等等。
★ 金融机构如发现其掌握被美国政府列入“黑名单”的恐怖组织或其代理机构的资金,必须首先对该笔资金进行控制,并向美国财政部下属的外国资产管制办公室报告。
★ 执法部门在金融反恐领域的分工十分明确。财政部主要执行《银行保密法》,国土安全部主要负责洗钱犯罪及相关的金融交易,司法部负责在法律授权范围起诉洗钱犯罪案件并对相关财产进行罚没。
□“国家反恐”海外调查
编者按:近日,在全国人大常委会审议的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定(草案)》中,明确了恐怖活动的定义,并且打算公布恐怖活动组织及人员名单和对涉恐资金进行冻结。实际上,当今很多国家都已通过立法确立了对恐怖活动组织和恐怖活动人员名单的认定和公布机制,并依法对涉恐资金予以冻结。就此,本报将陆续推出一组“国家反恐”海外调查,敬请关注
从1997年开始,美国国务院每两年公布一次“外国恐怖组织”名单。今年9月公布的最新数据显示,美国国务院界定的“外国恐怖组织”共有49个,其中多为来自中东和南亚的伊斯兰极端运动组织。另外,根据“反恐协调员办公室”最新名单,“限制入境的恐怖主义组织”为59个,其中“东突厥斯坦伊斯兰运动”也位列其中
“9·11”事件后,美国走上了一场旷日持久的国家反恐道路。如今,十年过去了,美国各界对反恐得失众说纷纭。作为美国国家反恐的主要法律支撑,《爱国者法》也引起了民众的不少质疑。尽管多年来一直有专家呼吁对该法的争议条款进行修订,但人们迄今没有看到改变的迹象。分析认为,对恐怖袭击的恐惧和对国家衰落的纠结,很难使美国政府轻易调整现行的“严格立法、强势反恐”的局面。
《爱国者法》奠定国家反恐基础
2001年的“9·11”事件对美国造成前所未有的冲击和震撼,当时的布什政府和国会迅即作出政策和立法反应。事件发生后仅8天,司法部就向国会提交了一份指导反恐的法律草案,参众两院经一个月的辩论分别以98票对1票和357票对66票的压倒性多数通过。当年10月26日,法案由布什总统签署成为法律。
法案全称为《通过为拦截和阻止恐怖主义犯罪提供适当手段来团结和加强美利坚合众国法》,因其英文首字母缩写而被简称为《爱国者法》。这是美国历史上首部专门针对恐怖问题的法律,也是指导此后10年反恐的根本大法。
《爱国者法》是美国历史上多部相关法律的集大成者。其沿用的法律依据包括1934年出台的《联邦通讯法》,1978年出台的《外国情报监视法案》、《联邦电话窃听规范》和《电子通讯隐私法案》等,《爱国者法》对相关既有法律的条文进行了补充和修订。
美国出台《爱国者法》的目的是赋予执法部门更大权限,从而更迅速和有效地预防和打击恐怖活动,这从该法的副标题可见一斑:法案旨在阻吓和惩罚发生在美国和世界各地的恐怖主义行为,并加强法律执行中的调查手段等。
根据《爱国者法》,执法机构在调查电话和电子邮件通讯、医疗和金融等记录方面的限制大为降低,财政部长在监管外国公司和个人的金融活动方面的权限也得到提升。
界定恐怖组织从“三原则”到“四标准”
美国通过两种方式来界定恐怖组织:一是国务院根据1952年的《移民与国籍法》(简称《移民法》)来界定,二是国务院下属的“反恐协调员办公室”根据2001年《爱国者法》的授权来公布。
根据《移民法》第219款的规定,美国国务卿可以界定哪些组织属于“外国恐怖组织”。这种方式在美国反恐斗争中发挥了“重要作用”。通过公布“外国恐怖组织名单”,美国可以有效地减少恐怖组织获得的支持,并迫使相关组织停止恐怖活动。
从1997年开始,美国国务院每两年公布一次“外国恐怖组织”名单。2011年9月15日的最新数据显示,美国国务院界定的“外国恐怖组织”共有49个,多为来自中东和南亚的伊斯兰极端运动组织,“基地”组织名列其中。
根据修订过的《移民法》第219款规定,国务院在界定“外国恐怖组织”时需遵循三个原则:一是该组织必须为“外国组织”；二是该组织必须从事恐怖活动；三是该组织的恐怖活动或恐怖主义必须威胁到美国公民或美国的国家安全,譬如对美国的国防、外交或经济利益造成损害。
2001年的《爱国者法》在界定恐怖组织方面更为宽泛,将“本土恐怖主义”也纳入其中。为加强移民管制和确保本土安全,该法第411款授权美国国务卿经与司法部长协商后,可以确定并公布“限制入境恐怖主义组织名单”。
界定“限制入境恐怖主义组织名单”有四项标准:一是从事或煽动从事恐怖活动,尤其是以杀害他人或造成他人严重受伤为目的的行为；二是准备或策划恐怖活动；三是为恐怖活动提供潜在目标的相关情报信息；四是为进一步的恐怖活动提供物质支持。
根据《爱国者法》规定的标准,“恐怖活动”的概念也进一步细化。包括劫持或破坏飞机、轮船、汽车或其他交通工具；绑架人质；对受国际法保护的人士进行暴力攻击；暗杀；意图使用生物、化学或核武器直接或间接伤害他人生命或财产安全等等。“威胁”、“企图”或“密谋”实施上述行为,也都属于“恐怖活动”的范畴。
根据“反恐协调员办公室”2004年12月29日公布的最新名单(该名单迄今没有更新过),“限制入境的恐怖主义组织”为59个,其中包括“东突厥斯坦伊斯兰运动”。
所有金融机构必须有反洗钱方案
2005年,时任总统布什曾指出,美国在反恐方面将“内外并重”:一方面与盟友密切合作,在全球主动出击,打击恐怖主义,另一方面将加强国内安全保障,重点保护公交系统。
在对外方面,美国以“先发制人”的方式,首先将“基地”组织作为打击目标,对阿富汗发动了反恐战争。历经10年努力,“基地”组织的高层指挥系统受到重创,本·拉登今年5月在巴基斯坦境内被美军“海豹”突击队击毙。“基地”组织的有生力量和对美国发起恐怖袭击的能力被极大削弱。
分析认为,美国取得的反恐成果与《爱国者法》不无关系。该法在一定程度上加强了美国在反恐斗争上的战略统筹,弥补了情报部门和执法部门脱节的疏漏。
在对内方面,美国除了加强移民管制,还通过金融领域的制裁措施打击恐怖主义。《爱国者法》规定,美国的所有金融机构必须制定反洗钱方案、必须与政府建立秘密通讯系统、必须对新开账户的客户进行身份识别、对非美国公民的代理账户和私人银行账户必须加强背景调查等等。
美国的金融机构如果发现其掌握被美国政府列入“黑名单”的恐怖组织或其代理机构的资金,必须首先对该笔资金进行控制,并向美国财政部下属的外国资产管制办公室报告。
美国执法部门在金融反恐领域的分工也十分明确。财政部主要执行《银行保密法》,国土安全部主要负责洗钱犯罪及相关的金融交易,司法部负责在法律授权范围内起诉洗钱犯罪案件并对相关财产进行罚没。
举国反恐在法律争议中前行
美国旷日持久的国家反恐虽然取得了一定成果,但也付出了高昂代价。仅在阿富汗战场,截止到2012年财政年度耗费的资金就达5570亿美元,平均每名驻阿富汗美军士兵一年的花费为100万美元。
这使奥巴马政府不得不调整反恐策略。今年6月,反恐顾问布伦南宣布了新的反恐战略,对外重点是破坏“基地”组织及其在也门、巴基斯坦、索马里和其他地方的分支,对内是将美国国土作为反恐的关键环节。此前美国已经开始了在也门的局部反恐努力,现在正就是否将巴基斯坦的“哈卡尼”网络列入“外国恐怖组织”进行审查。
反恐需要法律作为依托和准绳,但无限期地沿用10年前通过的《爱国者法》在美国也引起了不少争议。人们对执法部门权限扩张危及个人隐私感到不满,特别是“机动式窃听”,即执法机构可以对使用多个电话的用户进行监听,“图书馆记录条款”,即执法机构可以调查医疗、金融等各种记录以及“独狼”条款,即执法机构对不从属于恐怖组织但有恐怖活动嫌疑的个体进行监控。
凯托研究所研究员朱利安·桑切斯撰文指出,美国民众一直拿个人隐私与安全作利益交换,但放弃隐私并不能自动换来安全的结果。该所法律政策分析师戴维·瑞杰斯则呼吁,美国应该关闭国土安全部,设立这一部门是布什政府对“9·11”事件在政治和经济上的“过度反应”,当前美国面临经济危机,政府应该“勒紧裤带”。
尽管面临诸多压力,奥巴马总统今年5月还是签署了法令,将《爱国者法》延长四年至2015年。分析认为,此举意味着换汤不换药,美国政府只是调整了反恐策略,并没有改变强权内核。
在恐怖主义成为全球公害的今天,国际合作显得格外重要。美国国务院反恐协调员丹尼尔·本杰明去年曾指出,“全球击败恐怖主义威胁努力的核心是国际合作”。但要做到这一点,美国需要抛弃双重标准,展现真诚姿态,不能“只许自己反恐,不容他人作为”。
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