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欧盟航空"碳管制"遭各国强烈抵制 中国表质疑

发布时间:2011年07月07日 09:57 | 进入复兴论坛 | 来源:经济参考报


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  随着欧盟对全球航空业启动"碳管制"的日子的临近,各国航空公司对此举的反对声也愈加强烈。美国航空运输协会7月5日在卢森堡的欧洲法院就此事提出起诉,称其违反国际法。中国航空协会也一再表达了对此举的强烈质疑。

  有分析称,欧盟的做法虽有助于推动减排,但背后也潜藏着利益争夺,存在不合理之处。中国航空业应如何面对欧盟这一看似合理的减排要求?硬顶恐难扭转这一态势,从长远来看,中国只有加强自身碳排放管理和碳交易市场建设,才能从根本上具备应对外来"碳管制"和未来减排的大趋势。

  全球航空业"宣战"欧盟ETS

  2008年11月,欧洲议会和欧盟委员会通过法案,计划从2012年1月1日起将国际航空业纳入欧盟碳排放交易体系(E m issionTrading Schem e,简称ETS)。届时,全球2000多家航空公司将被强制纳入ETS,所有在欧盟境内飞行的航空公司的碳排放量将受限,超出部分必须掏钱购买。

  按其规则,从2012年开始,航空公司获得的排放配额将逐年减少,如2012年1月1日至2012年12月31日,航空公司可获得的排放配额相当于2004至2006年这三年历史航空排放平均数的97%;从2013年1月1日起,排放配额只相当于历史航空排放的95%。

  初始阶段,配额的85%免费使用,剩余的15%的配额需通过参与拍卖的形式获得。此后免费配额逐步降低,到2013年比例将降到82%;至2020年将不存在免费的配额,全部实行拍卖机制。在先期配额较多阶段,若航空公司的排放量低于配额的免费部分,可出售多余配额;若超出免费配额但低于总配额,则需购买相应额度以抵消超额排放量;若超出总配额,超出部分需从其它碳市场购入用以冲抵,否则将被处以每吨碳排放100欧元的罚金,且抵消下一年配额。

  欧盟此举一出,各界哗然,全球航空业纷纷表示质疑和反对。

  美国航空公司称欧盟针对非欧洲航空公司的碳排放限制违反了国际法,美国航空运输协会7月5日在卢森堡的欧洲法院就此提出起诉。美国联邦航空局官员批评欧盟此举是强迫外国航空公司"补贴"欧盟航空业。美国驻欧盟使团官员认为,欧盟的单边主义做法只会损害国际社会寻求控制航空业排放的多边努力。

  中国航空协会日前就此事发表声明,表示不接受欧盟E T S,称该体系将包括中国及其他发展中国家的航空公司全部纳入其中,严重违背了国际社会在气候变化领域普遍遵循的共同但有区别的责任原则。该协会5月就公开了对欧盟E T S的质疑,除了上述理由,还包括这一体系采取了非直接减排手段,没有对节能减排产生直接和实际的效果;实施对象颠倒,没有首先针对飞机及发动机的制造商,减排没有直接从源头抓起等。

  中航协曾多次派人与欧盟磋商,为中国航空公司寻求特殊待遇,但尚无明显进展。中国航协发表声明,如果欧盟不取消、调整或推迟对中国航空公司使用碳排放交易体制,中航协将建议中国政府对进出中国的欧盟成员国航班采取反制措施。

  空客总裁兼首席执行官托马斯·恩德斯和欧洲航空公司协会主席斯蒂夫·赖德威此前联名致信欧盟委员会,呼吁欧盟不要一意孤行。他们担心,欧盟此举将导致欧盟与其他国家之间爆发贸易冲突,伤及欧洲航空业,削弱欧洲的竞争力和欧洲国家最终实现全球减排战略的目标。

  欧盟跨境碳管制被称不合理

  此前,欧盟在对能源、钢铁等行业推行的碳排放交易机制的对象都是欧盟境内企业,但此次将航空业这种提供跨境服务的产业纳入其中时,就出现了对非欧盟航空公司的域外管辖问题。

  有外媒报道称,在立法过程中,欧盟曾考虑对非欧盟航空公司暂缓使用碳排放交易机制,但在欧盟航空业界的积极游说下,欧盟以公平竞争为由,单方面对非欧盟航空公司也"一视同仁"。

  国际航协理事长乔瓦尼·比西尼亚尼表示,欧盟此举并不合理,飞往欧盟的飞机并不全是飞行在欧盟境内,却收取全程费用,如澳大利亚航班飞往欧盟,途径几十个国家,减排费用却要交给欧盟。他要求欧盟将航空业从这项计划中去除,并警告此举可能引发贸易战。

  欧洲航空协会指出,这对航空公司来说会是个沉重的负担,因为在航空业竞争异常激烈的今天,航空公司不敢轻易将新增负担转嫁给旅客。

  根据国际航空协会测算,仅2012年,全球航空业将为此多支付34亿欧元的成本,之后将逐年递增。根据中国民航局测算,中国民航业仅2012年一年至少将向欧盟支付约8亿人民币,2020年将超过30亿元人民币。同样的问题还出现在印度、巴西等许多发展中国家,因为其航空业也正在快速发展,其负担也将越来越重。

  业内人士表示,此举短期将增加运营成本,中国飞往欧盟的航班单程基本油耗几十吨到一百多吨不等,假设以100吨燃油消耗产生200吨的二氧化碳排放量、一家中国航空公司一年内在欧盟境内起飞或降落的航班班次达到5000次来计算的话,会产生100万吨的二氧化碳排放,如果航空公司没有申请到欧盟的免费排放配额,那这100万吨的排放全部都需要花钱来买,按国际市场价格最低每吨10欧元来算,大约需要1000万欧元,即1亿元人民币。

  安永气候变化与可持续发展部门合伙人唐嘉欣表示,如果2010年的监测工作没有做好或者没有做,将有可能出现2012年航空公司没有分配或仅分配到少量免费配额的情况,那么一家航空公司就有可能面临需要花费上千万元甚至上亿元人民币购买大量排放配额的尴尬局面。

  据唐嘉欣讲述,排放监测报告不但要航空公司自己写,还需要欧盟认可的独立第三方来出具核证报告,以证明企业的排放报告是真实的。这对航空公司来说是比较有挑战性的事情,因为以前没有应对过这种事情。

  分析人士表示,从长期来说,此举动将改变竞争格局。由于欧盟方案对航班全程排放量进行计费,飞往欧洲的直航航班的成本将大幅上升,一方面这会改变各地区航空公司的竞争格局,另一方面,也会改变各地区航空港的竞争格局,直航成本上升,更多航空公司会考虑增加中转航班。此外,欧盟的方案也可能会减少入境的外国旅客数量,裁员、削减服务也许不可避免。

  应对"碳管制"还需长远打算

  面对全球反对声浪,欧盟迄今并没有让步的迹象。欧盟委员会主席巴罗佐和欧盟委员会气候事务专员康妮·赫泽高多次重申,航空业纳入碳排放交易机制是欧盟已通过的立法,不会改变。

  分析人士表示,既然欧盟碳排放交易体系已成为欧盟法律,全球节能减排也是大势所趋,中国要想应对外来"碳管制"压力,眼下可在体系规则上寻求突破,而长远还需加强自身碳交易体系建设。

  按照欧盟碳排放交易体系的规定,对来自非欧盟国家的入境航班,如果其国家已实行了切断航空污染的"同等"措施,则将被豁免。中国民航在"十二五"规划中明确提出了到2020年单位产出能耗和排放比2005年下降22%的主要目标。欧盟特派专员海德格尔德日前表示,欧盟目前正在同中国讨论这项收费是否可以被看作是同等措施。

  欧盟航空减排方案规定,如果航空公司所在国有自己覆盖航空业的碳市场,飞往欧洲航班的碳排放额度可以在本国抵消。北京环境交易所董事长唐茂松说,中国应尽早建立自己的碳交易市场,以应对欧盟征收碳排放税。

  对此,中创碳投有限公司战略总监钱国强表示,"中国碳市场不是做不做的问题,而是怎么做的问题,而欧盟E T S的探索与实践具有借鉴意义。

  欧盟ETS的经验和教训

  2003年6月,欧盟立法委员会通过排放交易计划ET S,规定从2005年1月起,包括电力、炼油、冶金等行业的12000个排放主体,需获得许可才能排放二氧化碳等温室气体,这些主体排放的二氧化碳占欧洲排放总量的46%。目前,欧盟碳排放交易的市场规模位居全球第一。世界银行报告指出,欧盟ET S是全球最重要的区域碳市场,其市场额占全球的97%。

  按照计划,欧盟的碳排放交易机制分三个阶段展开,2005-2007年为试验阶段;2008-2012年为第二阶段,把航空业纳入这套机制是第二阶段的重要内容;2013-2020年为第三阶段,将主要呈现五个发展趋势:扩大产业覆盖范围,包括航空业等;倾向于与其他国家进行行业减排交易;2013年后允许进入欧盟E T S的C D M项目减排量,只能是在2012年年底之前注册的项目以及来自最不发达国家或与欧盟有双边协议的国家;从2013年1月起全面禁止 特 定 工 业 气 体 减 排 量 进 入 欧 盟E UE T S;原来以免费为主的配额许可,将逐渐由拍卖许可代替。

  多位业内人士表示,欧盟ET S的发展历程为其他地区的碳排放交易体系的建设对中国有许多借鉴意义。

  国际排放贸易协会国际政策总监珍妮(JennyPeeterm ans)日前在由北京环境交易所举办的第二届"地坛论坛"上表示,在现在欧盟的E T S除了有一个总的限额制度,必须要有一个强制性的限额,这样产业才有刺激机制继续提高能效,银行借贷方面也要有刺激机制使工业体系愿意减排,"如果说你有碳赤字的话,你就需要买多一些的额度,要不然就会得到惩罚。"

  她还表示,"对于ET S建设,一个好的数据机制非常重要,这样才能在价格有很大落差时,进行应对和合理的资源配置。"她指出,欧盟ET S一开始没有很好的公司数据是一个教训,一定要有一个数据采集的系统,才能保证有工具在手,保证采集所有的数据都以ET S为核心,此外应该建立对来自不同政府部门、立法部门、公司等不同参与者的监测协同机制。

  在欧盟ET S第一和第二阶段,欧盟授权成员国自行拟定国家分配计划,由欧盟审查确定;而在第三阶段,免费为主的配额分配,将逐渐由拍卖方式代替。台北大学助理教授李坚明表示,配额分配方面,初期采取免费分配为主,降低对厂商的冲击,提高了政治接受性。同时,市场规模足够大,约占欧盟总排放量的40%,涵盖产业包括能源、钢铁、水泥、纺织等能源密集产业,提升了碳交易市场的效率。

  珍妮还表示,拍卖这种方式非常重要,"如果不拍卖,80%至90%的时间都要进行配置,而配置的结果永远是错的,会有很多政治方面因素附加的影响。"

  欧盟委员会气候变化行动总司顾问于尔根勒·弗维尔表示"碳价很重要,因为欧盟ET S的目标,就是要改变经济操作者的方式和方法,有了欧盟E T S,欧洲许多公司开始进行节能环保,之后他们发现,他们这些节能环保的行动都得到了回报。"

  此外珍妮还提醒到,"只要有利润,就会有违规和犯罪,在欧盟市场上已经看到欧盟ET S被利用进行欺诈,主要是在高附加值的产品、金融产品方面进行欺诈,也包括逃税、避税等等,所以要及时且正确进行注册,避免违规行为。"

  中国碳交易建设路还很长

  中国与欧盟碳管制之间的拉锯战也凸显了我国加快碳排放交易机制建设的紧迫性。

  全国政协副主席厉无畏在第二届"地坛论坛"上表示,"发展低碳经济是未来我国经济发展的大趋势,而低碳经济的发展需要金融系统大力支持、推动绿色金融发展。"

  所谓碳金融,就是连接金融业和低碳产业的桥梁,包括缔造交易碳配额和碳抵消产品的碳市场,与清洁能源等低碳技术相关的投融资以及企业的碳资产风险和收益的评估。财政部金融司巡视员于贞生表示,据预测,2012年全球与绿色低碳有关的金融市场规模将超过1500亿美元。

  德国复兴信贷银行碳基金中国代表翟国梁表示,国际碳市场有两大支柱,一个是京都机制,一个是欧盟碳排放体系。2009年,全球碳市场规模为1400多亿美元,其中欧盟E T S约占1180多亿美元,京都机制只占210亿多美元,欧盟ET S市场份额明显较大,起重要作用的就是碳金融。

  2008年,北京环境交易所、上海环境交易所、天津排放权交易所相继成立。据北京环境交易所董事长唐茂松介绍,从2008年8月5日正式挂牌成立以来,北京环交所挂牌的C D M(清洁发展机制)项目和V ER (自愿减排)项目,相当于1445.7万吨二氧化碳。

  今年3月,"十二五"规划把降低能源消耗强度及降低碳排放强度作为政府的约束性指标。5月,发改委宣布在全国的六省市要开展试点,在2013年建立碳交易市场,到2015年初具雏形。

  国家发改委气候变化司副司长孙翠华日前表示,"按'十二五'规划要求,国家发改委已经着手研究开展碳排放权交易试点,鼓励支持有条件的地方开展碳排放权交易试点,有计划、有步骤地建立全国碳交易市场。"

  北京环境交易所董事长唐茂松称"北京环境交易所已经启动了增资扩股工作,注册资本将由3000万元增加到1亿元人民币,一方面是为了自身发展的需要,另外,也是为了争取国家级交易所试点的机会,要成为国家级交易所试点,注册资本只有3000万肯定是不够的。"

  中国社科院金融所银行研究室主任曾刚表示,很多投资银行和PE投资机构在国内从事与清洁能源机制相关的融资和中介服务,一些银行开始推出与"绿色信贷"和碳排放交易挂钩的结构性产品。

  然而,中国的碳交易由试点走向市场还有相当长的一段路。

  中投顾问环保行业研究员侯宇轩指出,由于中国没有统一的碳交易市场,在国际碳交易市场中,中国仍处于劣势。目前,北京、上海、天津三大交易所以及其它部分省份环境交易所的总体运营情况显示,实际成交量占挂牌交易量的比例很小,且交易所之间各自为战,尚未形成大规模、统一化的交易局面。

  曾刚表示,在节能减排项目的融资方面,监管当局仍然缺乏具体的管理规范,节能减排项目的界定、贷款的管理以及相关的政策支持仍旧处于空白状态,制约了商业银行相关业务的发展。

  他同时表示,目前绿色金融仍以信贷为主,直接融资比重比较小,而融资方式除流动资金贷款、项目贷款以外,其他形式也比较少。今后应结合现有绿色金融市场实践所积累的经验,依托国内现有资本市场体系,进一步健全和完善多元化发展,提供更加丰富的绿色金融产品。

  钱国强认为,中国碳交易市场的建立有许多关键要素,包括管制的范围和实体及其总排放量,如何对总排放量进行分解,如何报告、登记、监测排放量。

  翟国梁表示,中国比较缺乏可信的历史排放数据,这个是中国建立碳交易体系的障碍。他同时指出,要考虑建立一个碳交易市场,其覆盖的区域和行业都将是考虑的关键因素,"当你覆盖某个行业、某些地区的时候,是否会影响其国际竞争力,是否会造成不良影响,通过什么样的政策措施应对。"

责任编辑:魏铮

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