系列解读之四

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出："坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。"

【全国不设统一时间表】
启动实施单独两孩政策，全国不设统一的时间表，将由各省(区、市)根据实际情况，确定具体时间。但是，各地启动实施的时间不宜间隔得太长。

【各省根据法律和规定自行启动时间表】
接下来是依据中国《人口与计划生育法》，各个省份的人大或人大常委会修改各自的《计划生育条例》，将新政策在法理上予以确认。这一步骤预计在今年年底至明年年初即可进行。

【计生工作长抓不懈不会放松】
当前，我国人口众多的基本国情没有根本改变，人口对经济、社会、资源、环境的压力将长期存在，计划生育基本国策必须长期坚持，计划生育工作必须长抓不懈。

【计生新政不会带来“婴儿潮”】
从全国来看，符合单独两孩再生育条件的夫妇总量不是太大，再加上单独两孩政策由各省(市、区)根据当地实际情况确定具体的启动时间，由于各地人口发展形势、工作基础有一定的差别，准备情况各不相同，各地启动实施政策会有时间差，因此，短期内不会出现出生人口大幅增长的问题。
而中国年轻一代更钟情于小家庭，目前的人口出生率已降至每名女性平均生育1.5～1.6个孩子。专家们估计，新政实施的最初几年，每年多出生的人口介于100万和200万之间。目前，中国每年新出生人口总数平均为1600万。

【“二胎”：生还是不生】
卫计委调查：约5-6成"单独"夫妇愿生二胎
有夫妇表示：感觉特别高兴，再过一两年的等孩子三四岁还想再要一个，两个孩子在一起，对他的性格家庭结构都是挺有好处的。
单独家庭“二胎成本账”：压力大 养儿难
陈香今年33岁，孩子已5岁。丈夫是独生子，她不打算要二胎，两人月收入共两万多元，但她依然直言：“因为养不起。”
90后“单独”夫妻二胎观：父母带就生
一代人的想法跟另一代人总有差异。最潇洒的可能就是小强与小娟这对90后小两口了，对于孩子生不生，他们抱着顺其自然的态度，孩子养育仿佛也与他们关系不大，因为他们只负责生，不需要养， 孩子有祖父母全部包办。

【媒体评论：允许生二胎还需让普通家庭生得起】
以目前的独生子女养育成本，将它们乘以2，是很多城市普通家庭承受不了的。这肯定会抑制部分单独家庭生二胎的愿望。如果今后大量城市家庭生二胎，中国的教育产业就需做出调整，提供更多质优价廉的选择，独生子女社会特有的很多风尚和消费习惯都要随之改变。国家越庞大复杂，致力于社会公平的改革就越是它的生命线。然而现实是，公平常常被权力和财富买走。我们希望“单独二胎”不会在城市贫富家庭之间划出新的界限，我们知道做到这点决不像喊个口号那么简单，但政府推出一项社会政策，就需有一些相关调整的跟进，再难也需是这样。

【计生40年 少生4亿人】
国家卫生计生委新闻发言人、宣传司司长毛群安接受媒体采访时表示，计划生育是我国的一项基本国策。自20世纪70年代以来的40多年，我国由于计划生育累计少生了4亿多人，大大减轻了人口过快增长对资源环境带来的压力。

【适时调整生育政策 着眼民族长远发展】
就在2012年，劳动年龄人口开始减少，比上年少345万人，越往后减少的越多。相对应的则是，人口老龄化速度加快，发展形势已然明了，随着老龄化社会的到来，人口红利逐步消失，若是不放宽人口政策，将可能导致一系列负面问题。放开“单独二胎”政策意义重大，这是中国人口和生育政策适应经济社会发展形势所作出的重大调整。

【一孩政策】
包括绝大多数城镇居民；北京、天津、上海、江苏、四川、重庆6省(市)的农村居民。

【一孩半政策】
指农村夫妇生育第一个孩子为女孩的，可以再生育一个孩子。包括河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、贵州、陕西、甘肃等19个省(区)的农村居民。

【二孩政策】
各省(区、市)都规定，双方均为独生子女的夫妇可以生育两个孩子；部分地区的农村居民普遍可以生育两个孩子，包括海南、云南、青海、宁夏、新疆等5省(区)的农村居民。天津、辽宁、吉林、上海、江苏、福建、安徽等7省(市)规定，一方为独生子女的农民夫妇可以生育两个孩子。

【三孩政策】
指部分地区少数民族农牧民可以生育三个孩子。包括青海、宁夏、新疆、四川、甘肃等地区的少数民族农牧民，海南、内蒙古等地前两个孩子均为女孩的少数民族农牧民，云南边境村和人口稀少的少数民族农村居民、黑龙江人口稀少的少数民族居民。

【特殊政策】
西藏自治区实行特殊的生育政策，藏族城镇居民可以生育两个孩子，藏族及人口稀少的少数民族农牧民不限制生育数量。

【试点特区】
1985年7月，经批准，山西翼城全县农村开始推行"晚婚晚育加间隔"的二胎政策，要求已婚女性不早于24周岁生育第一胎，30周岁后可生育第二胎。1985年前后出台二胎试点政策的，还有甘肃酒泉、辽宁长海、黑龙江黑河等13个县市。但到90年代初，部分试点因种种原因而收回。保留下来的试点只有酒泉、承德、恩施和翼城。翼城试点则自始至终贯彻执行至今。2009年，翼城参照《山西省计划生育条例》，将生育二胎间隔时间，由30周岁提前到28周岁。

【九类人有条件生二胎】
1.夫妻双方都是独生子女
2.农民
3.男方入赘并赡养老人家庭
4.矿工渔民等特殊职业
5.少数民族
6.归国华侨、港澳台同胞，夫妻一方是外国公民
7.夫妻一方是伤残军人(或是基本丧失劳动能力的残疾人)
8.第一个子女身体有残疾
9.再婚夫妻

【案例 陕西安康孕妇遭强制引产事件】
2012年6月11日，网友在华商论坛发帖称，安康市镇坪县曾家镇政府非法拘禁一怀孕7个月的母亲，在没有通知家人的情况下，将其肚中胎儿强制引产。对此，镇坪县人口和计划生育局在其官网回复称该孕妇属于政策外怀孕。通过该镇干部反复做思想疏导工作，孕妇同意落实终止妊娠术，并与于6月2日15时40分接受终止妊娠术。孕妇冯建梅和失去生命的胎儿的合影照被上传到网络后，引起网民强烈愤怒。6月14日,安康市政府初步决定，对镇坪县人口和计划生育局局长江能海、镇坪县曾家镇人民政府镇长陈抨印、镇坪县曾家镇人民政府人口和计划生育办公室主任龙春来停职调查，待事件查清后对相关人员严肃追究法律和纪律责任。

【社会抚养费监督盲点】
社会抚养费，是指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。社会抚养费属于行政性收费，具有补偿性和强制性的特点。
2002年8月2日，国务院经国务院令第357号公布了《社会抚养费征收管理办法》，对征收社会抚养费问题作出了规定。
截止至2013年9月25日中国已有19个省份首次按照政府信息公开制度的要求，向社会公开其社会抚养费年度征收情况。结果则是各地征收额差异悬殊。其中"冠军"江西省高达33.8618亿元，最后一位青海则仅有350.48万元。
从"超生罚款"到"计划外生育费"再到"社会抚养费"，针对超生家庭收取的同样一笔钱，名目不断发生变化，凸显出政府行政形式上的合法化追求，其性质也由行政处罚演化为行政性收费。只是，这笔费用到底如何收取、数额多少、如何开销等，仍长期处于公众监督的视线之外。根据此前审计报告显示，社会抚养费征收标准混乱，漏征、擅自挪用、截留款项等情况已很普遍，以致舆论发出了"社会抚养费抚养了谁"的质疑。

2011年，我国15-59岁劳动年龄人口达到9.41亿人峰值，2012年下降为9.37亿人，按此趋势，2030年前我国劳动年龄人口仍可保持8亿人以上，但年轻劳动力在劳动年龄人口中比例下降，劳动力资源的国际比较优势有所减弱。同时，人口老龄化明显加速， 2012年60岁及以上老年人口占总人口的比例已经达到14.3%，2013年底老年人口总数将达到2亿，而2025年、2030年将分别达到3亿和4亿。如维持现行生育政策不调整，几十年后劳动年龄人口锐减，老年人口比重过大，势必严重影响我国经济社会发展活力和国际竞争力。逐步调整完善生育政策，就是要有效应对和积极缓解人口结构性矛盾的长期影响，保持合理的劳动力数量和结构，延缓人口老龄化速度。这些决策将为转变经济发展方式、培育经济持续健康发展新优势，准备更为有利的人口条件。

【广东曾申请试点开放单独二胎】
2011年7月10日，广东省计划生育委员会主任张枫对媒体宣告：广东省已正式向国家提出"单独可生二胎"试点的申请。

【山西翼城二胎试点28年 人口增长率不升反降】
28年前就实行晚婚晚育加间隔生育措施，到现在人口增长率不升反降，秘密在于：翼城要求女23、男25岁才能结婚，女方24岁才能生头胎，30岁才能生二胎。

我国的计划生育政策酝酿于上世纪50年代，启动于上世纪60年代，大规模实施是1973年以后，1982年定为基本国策，2001年颁布了《中华人民共和国人口与计划生育法》。

【新中国成立初期 鼓励生育】
新中国成立初期，中国政府照搬苏联的人口理论和人口政策，在政策和舆论上主张学习苏联奖励多生育的做法，对多生孩子进行鼓励，也曾出台过一些禁止节育、堕胎的规定。

【控制人口】
1955年，中共中央发出《关于控制人口问题的指示》指出，"节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性问题。在当前的历史条件下，为了国家、家庭和新生代的利益，我们党是赞成适当地节制生育的"。

【一个不少，两个正好】
1971年7月，国务院批转《关于做好计划生育的报告》，强调"要有计划生育"。在当年制定的"四五"计划中提出"一个不少，两个正好，三个多了"。

【晚、稀、少】
1973年12月，在第一次全国计划生育汇报会上，提出"晚、稀、少"("晚"指男25周岁、女23周岁以后结婚，女24周岁以后生育；"稀"指生育间隔为3年以上；"少"指一对夫妇生育不超过两个孩子)的政策。这一政策取得了明显成效，妇女总和生育率从20世纪70年代初的5.8下降到1979年的2.7。

【宪法首次规定“国家提倡和推行计划生育”】
1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第五十三条规定"国家提倡和推行计划生育"，计划生育第一次以法律形式载入我国宪法。
1978年，中央下发《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》，明确提出"提倡一对夫妇生育子女数最好一个，最多两个"。

【计生里程碑：《公开信》发表】
1980年9月，《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》提到，"为了争取在本世纪末把我国人口总数控制在十二亿以内，国务院已经向全国人民发出号召，提倡一对夫妇只生育一个孩子。"

1982年，《中共中央国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》(中发[1982]11号)，提出照顾农村独女户生育二胎。

1984年，中央批转国家计生委党组《关于计划生育工作情况的汇报》(中发[1984]7号)，提出"对农村继续有控制地把口子开得稍大一些，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎；坚决制止大口子，即严禁生育超计划的二胎和多胎"，即"开小口、堵大口"。

1988年3月，中央指出，"农村某些群众确有实际困难，包括独生女，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年后生第二个孩子"。

【《计划生育法》颁布】
2001年12月29日，《中华人民共和国计划生育法》颁布，2002年1月1日开始施行至今。

【人口政策调整与双独“二胎”】
2001年12月颁布的《人口与计划生育法》明确规定，"国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女"。
自2002年开始，湖北、甘肃、内蒙古实行"双独二胎"政策以来，山东、四川等省(区、市)开始陆续实行"双独"夫妻可生二胎政策，到2011年，河南省也对生育政策进行部分调整，开始实行此政策，至此，全国所有省份都实行"双独二胎"政策。

中国社会科学院人口与劳动经济研究所的王广州、中国社科院社会学所的张丽萍等研究人员，也分别就"单独二胎"与"全面二胎"两种方案进行过测算。得出结论是：

【若2015年统一放开“单独二胎”，总人口上限为14.12亿人左右】
如果2015年，全国城乡统一放开"单独二胎"，则每年多出生的人口将比现在增加100万人左右，超过200万人的可能性很小。中国总人口高峰将在2026～2029年左右出现，高峰总人口估计值的均值为14.01亿人，上限为14.12亿人左右。

【若2015年统一实施“全面二胎” 总人口上限为14.59亿】
如果2015年，全国统一实施"全面二胎"，则每年多出生的人口将增加600万人左右，超过1000万人的可能性很小。总人口高峰将在2029～2031年出现，高峰总人口估计值的均值为14.39亿人，上限为14.59亿人左右。

而如果维持现行生育政策不变且生育水平保持基本稳定，则中国总人口高峰将在2023～2025年出现，高峰时期总人口估计值的均值为13.92亿人，上限为14.1亿人左右。

因此，以估计值的均值计算，如果只放开"单独二胎"，则中国人口最高值比不放开此项政策多出约900万人，增幅仅为0.65%。放开"全面二胎"，则中国人口最高值将比不放开政策多出约4700万人，增幅为3.38%。

王广州、张丽萍的这一测算结论得到人口学界的一定认同。