系列解读之二

2013年11月12日中共十八届三中全会全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定提出，规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不准多处占用住房和办公用房，不准超标准配备办公用房和生活用房，不准违规配备公车，不准违规配备秘书，不准超规格警卫，不准超标准进行公务接待，严肃查处违反规定超标准享受待遇等问题。探索实行官邸制。

中纪委：配偶子女可居住 配套周转房
中央纪委监察部网站刊载文章《全会解读：规范并严格执行领导干部工作生活保障制度》指出，官邸制的主要含义是，为高级干部配置官邸，其配偶及子女可以在高级干部任职期间一起居住；一旦该高级干部离开岗位，该高级干部和配偶子女均应及时腾退，由下一任高级干部居住。

官邸制是国际上通用的高级官员住房制度。在借鉴国外经验基础上，结合我国的国情，探索实行官邸制是领导干部住房改革的一项具体举措。官邸制的主要含义是，为高级干部配置官邸，其配偶及子女可以在高级干部任职期间一起居住；一旦该高级干部离开岗位，该高级干部和配偶子女均应及时腾退，由下一任高级干部居住。

与官邸制相配套的还有异地任（挂）职领导干部“周转房制度”，即为从异地交流任职且本地无住房的领导干部配置公有的、不得由个人买卖的周转房，领导干部所住的周转房离任时必须及时清退。

官邸制特点与优势
官邸制的一大特点是，其购买、日常使用和维护费均由政府预算支出，官员任职期间可享用，任职期满则应搬出。这样做的好处有两点：

其一，官员即使买不起房，也有固定明确的居所可住。广州市前市长万庆良曾自曝住房情况：工作了20多年还没买房，住的是市政府在珠江帝景130多平方米的宿舍,每月交租600元，当然政府会补贴一部分房租。事实上,按照现有房价，一些官员靠工资确实买不起房。

其二，可以遏制官员住宾馆办公。一些官员故意住在宾馆，比如曾任湖南省交通厅党组书记、副厅长的陈明宪,一直住在湖南五星级酒店，"费用每年达四五十万元。"曾任山西省临汾市纪委书记的沈庆华，被指在临汾宾馆"贵宾楼东楼"常年包住总统套房，共耗费400余万元。实行官邸制，强制官员入住官邸,他们就不敢把豪华宾馆当成家了。

一个无需回避的现象是,一些官员违规建房、以权谋房，已经成为腐败的一种新形式。房改后，不少地方出现了一些领导干部利用职权违规建房的现象,多占、低价套购或者超标准侵占国家公共资源的问题也很突出,甚至出现了官员建造别墅的热潮。如果实行官邸制,可有釜底抽薪之效，官员无需为住房过度操心，也难以霸占官邸――新任官员等着入住，岂可鸠占鹊巢？当然，经济条件允许，可自行购买商品房，只要不动用权力、不让财政买单，无可厚非。

推行官邸制，需设置一条制度红线，即官员任职期满后必须搬出。当前，有的官员到某地任职，地方大都为其准备好了"住所"，而调离后多数不退，临时"住所"实际上被永久占用，甚至留给后代。推行官邸制后，需防止一些官员故伎重施，继续赖着不腾退官邸。如果官员耍赖，当依法惩处。

新中国建立后，中国没有按照国际惯例实行官邸制，改革开放前，实行的是典型的福利分配制度，改革开放后，随着住房制度改革的深入，除党和国家领导人之外，所有公务员都参加了住房制度改革。经过十多年的探索和实践，住房制度改革虽有重大突破，但同时暴露出一些突出问题。

领导干部违规建房、"以权谋房"成为腐败的新形式。其突出表现是，房改后不少地方，程度不同地出现了一些领导干部利用职权违规建房的现象，多占、低价套购或者超标准侵占国家公共资源的问题也很突出，有的甚至还出现了官员建造别墅的热潮。一些腐败官员涉及房产腐败问题，令社会震惊。

此外，干部交流、异地任职等，客观上为官员滥用权力"以权谋房"提供了便利。领导干部住房在内的特权泛化，引起人民群众的强烈不满，损害了政府的形象。一个领导干部到某地任职，地方大都为其准备好了"住所"，这个"住所"往往就成了其个人的资产。调离后多数不退，实际上为永久占用，还可留给后代。

2013年，中国十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出探索实行官邸制。

方案建议，确立官邸制范围不一定只与官员的行政级别挂钩，主要是从国家的尊严、工作性质、工作需要、有利于廉洁四个原则出发。

范围宜限定在四类人群：

党和国家领导人中的总书记、国家主席、国务院总理、全国人大常委会委员长、全国政协主席及其他政治局常委；最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。

省、自治区、直辖市的书记、省长（自治区主席、市长）、人大常委会主任、政协主席以及法院院长和检察院检察长。

市、县（含县级市）两级的书记、市长县长、人大常委会主任、政协主席、法院院长和检察院检察长。

异地交流的领导岗位如组织部长、纪委书记、公安厅局长等。

在制度建立中，要考虑到三个先决条件

第一，这个制度的实行范围仅限于掌权的、重要职位的官员，其他公务员住房通过市场化、货币化或其他方式安置，不在此制度考虑范围内

第二，大家要对这项制度达成共识，没有认识上的一致，就没有制度上的执行。

第三，该制度即便是推广，也不会是大范围的，先从试点开始，有了成熟良好的效果后，再扩大范围实施。

此外，对于推广试点，从制度设计完善性上讲，县级带头推行是有可能的，因为这一级的领导人最容易出现以权谋房的情况，也容易导致与百姓之间的隔膜，所以要从问题发生的地方开始改革。其次，从代价的角度来讲，不能立刻从最高层建立这样制度。在县级摸索出成功的经验后，再市级、省级的逐级向上推广。中国的很多改革需要从上到下的推行，而官邸制则需要自下往上推动。

"官邸制"在发达国家实行多年，实践表明该项举措可有效制约住房腐败。当下中国官员住房体制固化，不利于资源的可持续利用。探索实行官邸制，能避免资源浪费。官邸制有助于规范领导干部住房问题。建立"官邸制"作为政府自身改革的一项重要制度，有助于遏制领导干部住房腐败。

国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯
官邸制作为一种官员住房的制度，已在国外实施多年。中国官员获得住房总是伴随着公权力的使用。最开始有官员利用"自有土地自建房"等名义建设自有住房，出现了以职权低价"团购"住房。官员名下拥有的住房可以在市场上进行买卖，而这其中很多住房是官员在其任职期间利用其公权力从国家手中以低价买入的房产，而官员的房产在市场中流动时则按照市场价，这样低价买高价卖就容易出现国有资产流失。所以，实施官邸制可以作为抑制国有资产流失和预防住房腐败的一项有效措施。
在中国探索官邸制的过程中，必须要考虑到三个先决条件。首先要明确的是，这个制度的实行范围仅限于掌权的、重要职位的官员，比如县级、市级、省级的一把手，而其他公务员住房通过市场化、货币化或其他方式安置，不在此制度考虑范围内。

反腐学者、湖南商学院王明高
此举最大的意义在于将各级官员的相应待遇以制度化的形式规范化。王明高说，中国古代，其实有类似官邸制，县官以上相当一部分官员实行的都是这种制度。官邸制把各级官员的相应待遇用制度的形式规范化了，是将中国几千年的官本位文化从制度层面上规范起来。

中纪委：对干部住房用车等专项清理 超配一律清退
中纪委在其官方网站刊载文章《全会解读：规范并严格执行领导干部工作生活保障制度》指出，要适时开展对领导干部住房、办公用房、公务用车的专项清理工作，对违规多占超配的，一律清退。

严格执行领导干部工作生活保障制度。关键是要对照待遇标准，进一步规范领导干部廉洁自律行为。要严格执行领导干部住房待遇标准和相关政策，不准多处占用住房。严格执行办公用房配备使用标准，不准超标准配备和装修办公用房。

文章强调，领导干部在不同部门同时任职的，应在主要工作部门安排一处办公用房，其他任职部门不再安排办公用房；领导干部工作调动的，由调入部门安排办公用房，原单位的办公用房不再保留；领导干部已办理离退休手续的，原单位的办公用房应及时腾退。

严格执行领导干部专车、相对固定用车和机关工作用车配备、购置、使用的具体规定，不准违规超编制超标准配备公车，不准违规使用军车、警车牌照和警灯、警笛等装置，严禁公车私用。领导干部调动，其所配专车或相对固定用车必须留在原单位。

严格执行领导干部秘书配备规定，领导干部要尽量亲自处理有关工作事务，不得随意配备秘书工作人员特别是配备专职秘书。严格按照相关规定部署组织警卫工作，不得违反规定扩大警卫范围，不准超规格进行警卫，公务活动现场尽量减少交通管制，减少扰民。

严格执行公务接待各项规定，不准超标准进行公务接待，严禁以各种名义用公款互相宴请、安排高消费娱乐活动、赠送礼品和变相旅游。要加强日常监督，对领导干部住房、办公用房、公车、公务接待等实行集中统一管理，将保障领导干部待遇所需经费逐步列入财政预算，以预算改革推动领导干部待遇标准的严格执行。

官邸房源都从哪里来？ 官邸公宅由国家统一购建
课题组建议，官邸和公宅，一律由国家统一建造、购买或租赁，并按照严格的制度，配置设施和修缮。汪玉凯介绍，按照国际惯例，绝大多数官邸和公宅都是免费入住的，即使交费也是象征性的。按照我国的国情，对于所有国家拥有的官邸和公宅，实行免费入住较为合适。这些官邸和公宅的内部设施配置和维修，国家要建立统一制度，予以规范。
另外，还要对历史上形成的包括已经离退休的党和国家领导干部的住房现状等，进行详细的统计和调查。

如何清理干部现有住房？　多占住房逾期不退要加倍收取租金
课题组建议，建立严格的住房监察制度。汪玉凯建议，全面清理领导干部的现有住房。特别是对那些曾经在多地任职、交流、进京的领导干部的住房情况，进行认真清理，对多占住房的要限期清退，逾期不退的，除按市场租金标准加倍收取租金外，同时按照干部管理权限及程序交由纪检监察部门严肃处理。
建立领导干部住房申报制度及住房档案，加强动态管理。建立和健全领导干部住房腐败的问责制度，明确住房腐败的问责对象、程序、内容、方法和责任追究范围。

国外的官邸制有何特点？
当代主要发达国家几乎都实行了官邸制，虽然范围不一，但有一点是相同的，即任职期间入住，卸任后搬出。

除了官邸外，多数国家对部长级以上高级官员普遍实行"官宅制"，即提供住房补贴，卸任后取消。

所有的官邸和官宅都由国家所有，或者由国家租用，按照规定配置内部设施，费用由国家承担。

很多国家规定官员住房、薪酬等待遇必须公开透明，接受社会监督，并建立严格的纠错机制，防止政府高级官员谋取住房特权。

美国：副州长及以上级别官员必须住官邸
美国对民选的联邦、州、市主要官员，如总统、副总统、州长、副州长和市长（只有相当规模的大、中城市市长），法律规定政府应提供官邸，任职期间可享用，任职期满则应搬出。基于安全理由，总统、副总统、州长、副州长必须居住官邸，市长则可选择自愿放弃居住官邸的权利，自购居所居住。官邸的购买、日常使用和维护费均由政府预算支出，居住者则只需交纳象征性的年租金1美元。对邦、州当选议员（含参众两院）实施住房租赁津贴补贴制度，补贴的原则以"体面、舒适"为基准，具体数额由议会的金融委员会审定。

德国：所有联邦官邸均由政府出资
德国实行"官邸制"的对象，主要是在任的高级公务员，包括总理、联邦政府各部部长。除了总理等必须进驻官邸外，各部部长则可以有一定的灵活性：可以进驻官邸，也可以自有或租用住房。所有的联邦官邸，均由联邦政府出资，根据现有财力配备相应的设备和家具、维护保养，并对维护保养做出严格规定。

法国：资助的部长公寓最大面积为80平方米
法国的官邸制范围比德国还要小，除政府领导人外，国家对各部部长也没有实行统一的官邸制度，而是实行了住房补贴制度。国家资助的部长公寓最大面积基准为80平方米，部长家庭中每增加一个孩子，房屋的面积可以扩大20平方米。而超标面积的住房费用必须由部长本人承担。2006年2月，时任法国财政部长盖马尔因用公款在巴黎黄金地段为一家十口租住600平方米豪宅被曝光后，因违反规定被迫辞职，在法国引起巨大反响。

日本：为特殊工作需要的官员提供免费住宅
日本的情况比较特殊。在小渊惠三执政时，除了首相和房屋长官保留官邸外，其余官邸一律废除。但是仍有两类官员可以免费使用住宅：一类是内阁大臣以上的政府高级官员和国会有关领导；另一类是特殊工作需要的官员。按照日本法律，国会参众两院正副议长、内阁总理大臣以及内阁大臣、最高法院大法官、检察总长等人可以免费使用国家公务员宿舍。在这些享受免费居住公务员宿舍的高级官员的住宅中，应配备桌、椅等日常生活必需的家具等财物，免费提供给他们及其家属使用。这些高级官员居住的房屋所需的修缮以及水电、煤气等各项费用全部由国家负担。另一种免费使用公务员宿舍的人员是通常需要在工作时间之外，为保护国民生命或财产随时都有可能奔赴工作岗位开展工作的公务员，而且这些住宅必须建立在机关属地内部或者附近。

韩国：除了官邸，还有官宅
韩国只有总统、总理以及国防部长、外交部长四个职位有专门的官邸。如韩国的青瓦台总统府和总理公馆。其他高级公务员如国务委员、国会议员、处长（指部级处，如企划预算处）、各院、部的次长（副部长）、政务次官、秘书室长和前总统秘书官、国会议长、国会副议长及国会议员的秘书室长、辅佐官、交涉团体的政策研究委员在任期间，政府提供官宅，卸任后搬出让给继任官员居住。