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发布时间:2011年04月18日 07:33 | 进入复兴论坛 | 来源：检察日报
附着在户籍上的利益，是否就是那个平衡点? 姚雯/画
程海寄给北京市一中院起诉状的邮局凭据
安徽籍律师程海，已在北京居住了7年。2010年9月，他买了一辆新车，但登记时，却遇到了问题。
"车管所要求我提交暂住证，而和我一起办理登记的北京籍居民只要提交身份证就可以了。"程海告诉记者，北京市顺义区车管所工作人员对他提出这一要求后，他不得不返回住所地——昌平区东小口派出所办理暂住证。
外地户口居民购车登记，被强制要求提交暂住证——于法有据吗?
"我已经在北京居住了7年多，为什么还要提交暂住证?"程海说，顺义区车管所的一名工作人员当时告诉他，没有北京市户口的人办理机动车登记必须提供暂住证，并表示"局里对此有规定"。
有规定?是什么规定?程海查阅相关法律法规后发现，北京市公安局公安交通管理局(下称北京市交管局)关于《机动车注册登记》规定:新车办理初次注册登记，必须提交"机动车所有人身份证明原件和复印件"，"在暂住地居住的内地居民，其身份证明是《居民身份证》或者《临时居民身份证》，以及公安机关核发的居住、暂住证明"。该局网上发布的《补(换)领、初次申领<机动车登记证书>》也有相同规定。
上述规定，与公安部2008年发布的102号令《机动车登记规定》第7条的精神相同。该条规定，办理注册登记时必须提交机动车所有人的身份证明。程海告诉记者，该规定第五十五条第四款对居民身份证明的定义是:"《居民身份证》或者《临时居民身份证》。在暂住地居住的居民，其身份证明是《居民身份证》或者《临时居民身份证》，以及公安机关核发的居住、暂住证明。"
程海认为，这一规定直接导致外地户口本地常住居民，在办理机动车登记时，除了提交身份证，还必须提交居住、暂住证明。而道路交通安全法及其实施条例仅规定，公民如申请机动车登记、申领号牌、行驶证的，应当提交"机动车所有人的身份证明"，102号令明显与此不符，对外地人申领人违法增设了办理提交暂住证的义务。
此外，102号令的规定与《中华人民共和国户口登记条例》和《中华人民共和国居民身份证法》的规定也明显相悖。依据这两部法律，公民的身份证明，仅包括居民户口登记簿和居民身份证。
程海表示，既然102号令与多部法律相抵触，北京市交管局依法应当执行上位法，而不应执行下位的102号令，否则违法。如果任由各级政府部门自行"立法"，法律就会被架空，国家的法制统一和法治建设就会被破坏，这是法律所不允许的。
程海还介绍说，北京市交管局的做法，其实也不符合北京市公安局2009年有关暂住证的新政。2009年1月，北京市公安局宣布，不强制在京居住的外地居民办理暂住证。"但我的亲身经历是，外地户口居民购车登记、办理驾照、就业等，仍被强制要求办理和提交暂住证，这不是'换汤不换药'吗?"程海说，北京市交管局强制他办理和提交暂住证的具体行政行为违法。
今年2月中旬，他向北京市西城区法院提交了对北京市交管局的起诉书。立案庭法官只是把诉状复印收下。第二天，程海邮寄诉状到该院后没有得到回应。
"我只好按照行政诉讼法的规定向北京市第一中级法院立案庭邮寄起诉书。"4月12日，程海告诉记者，他快递的起诉书已被法院签收。他表示，他的起诉行为不仅是为了维护自身的合法权益，也是为了维护几千万非京籍户口居民的利益。近期，他准备向国务院和公安部发去公民监督书，要求依法撤销102号令中关于机动车登记时提交暂住证的内容。
我在北京住了20多年，也有房子了——怎么还是"暂住"呢?
在北京市某小区从事物业管理的邢方林先生，也和程海有过相似的经历。他也是在2010年买汽车的时候被要求提交暂住证。
"我在北京住了20多年，也有房子了，怎么还是'暂住'呢?"邢方林想不通，既然身份证信息全国都联网了，为何对本地人和外地人还区别对待?
对此，中国政法大学宪政研究所研究员、刘小楠副教授在接受记者采访时表示，强制初次办理机动车登记的人提交暂住证不仅于法无据，还"涉嫌"户籍歧视。
"判断赋予部分公民的义务是否造成歧视，首先要看法律上是否有明确的规定。"刘小楠告诉记者，在考察其合法性的同时，还要看其合理性。而判断是否合理有两个标准:其一，是否导致某一群体负担加重，进而损害其利益;其二，是否基于重大的国家安全利益的考虑，才采取区别对待。
"新车登记要求提交暂住证，既没有法律依据，也不影响重大的国家安全利益。所以，构成户籍歧视。"刘小楠说。
但在清华大学法学院公法研究中心主任余凌云教授看来，"新车登记要求提交暂住证，是出于管理的必须。"他在接受记者采访时表示，现代的社会管理，应该建立在对人口信息的充分掌握之下，这是迁徙自由应该付出的成本，公民有义务无偿提供个人信息。
北京市居民仅提交身份证即可办理机动车登记，是否合理?余凌云认为，有北京市户口的人，其身份证的信息与户籍上的信息一致，北京市政府早已掌握。但是对于外地居民的信息，北京市政府并不掌握。如果他申领了北京的牌照却不在北京生活，有可能影响到北京市的车辆管理。"如北京市十二五规划表明，将把机动车总量控制在一定范围内。这种买了车却到外地去开的车辆便不该统计在内。还有第二辆车的限购问题等，北京市交管局也需要掌握详细的车主户籍信息。再者，北京市交管局掌控每年在京可能使用的车辆的情况，将会直接影响'治堵'等措施的变更。"
不办理暂住证，仅提交车主信息不行吗?余凌云认为，如果非京籍户口人只提供身份证，北京市政府就很难据此对在本市工作、定居的人口数据做到心中有数。
"推行暂住证制度，有利于市政、医疗、学校等均衡、统筹发展。"余凌云表示，让外地人办理暂住证不是一种歧视，如果办理暂住证后，不允许外地孩子读书，或者有其他限制性措施，那才涉嫌歧视，而不是办证本身。
加快人口信息共享制度建设，剥离户籍属地福利——期盼户籍新政!
"流动人口把一个新城市当成居住地后，还是应该到当地政府报到，这样便于政府提供服务。"4月13日，第十一届全国人大代表、广州市律师协会名誉会长陈舒在接受本报记者采访时表示，不论是暂住证还是居住证，只要有关部门要求公民办理的目的是为了"提供服务"，而非"收费手段"、"限制公民迁徙的门槛"，便无可厚非。
在陈舒看来，政府有必要掌握流动人口的信息，以便安排交通、卫生、社会保障等方面的管理成本投入。"身份证不足以反映全部人口信息，人是流动的、变化的，如婚姻、子女等很多情况都在变化，居住地的政府有必要掌控这些管理信息。"
结合程海的遭遇，陈舒表示:"一名律师已经在北京执业7年了，他每年都要接受北京市司法局的年审。那么，他的信息应当为北京市各个政府部门共享，不应该要求他再去办理暂住证。"她建议北京市政府各个部门之间加强人口信息资源共享的制度建设。
"暂住证即使有道理，也不能让我暂住20年吧?"邢方林仍然坚持自己的质疑。他不无忧虑地告诉记者，他的孩子今年面临高考，在北京读了十多年，现在要回老家河北参加高考，"我觉得非常吃亏，因为教学大纲不一样。听说一些地方已经有了'居住证'，其子女和当地居民一样享有受教育权，北京什么时候能有'居住证'呢?"
4月13日，记者采访了连续3年在北京市人代会上提交有关居住证建议的北京市第十三届人大代表、民建北京市委常委兼科教委主任强磊。
"建议尽快出台居住证制度，北京的外地居民不能永远暂住下去。"强磊告诉记者，目前，取消外地在京人员的"暂住证"时机已经成熟。
强磊认为，居住证是介乎"暂住证"和"北京市户口"之间的一种证明，需要满足一些条件(如纳税年限、固定住所、居住时间等)方可办理。现在北京市仅有暂住证，导致户籍管理过渡环节缺失，不利于北京市吸纳人才。北京可以借鉴上海的居住证制度，让持居住证满一定年限，并满足一些其他条件的人拥有北京市户口。
记者了解到，目前，深圳、广东、上海、浙江、成都、昆明、武汉等省市均已实行居住证取代暂住证的制度。持有居住证的人，一般在教育、医疗、就业等方面享受市民待遇。在广东、上海和浙江，按申办人的居住时限划分为"临时居住证"和"长期居住证"两种。2009年，上海市公布居住证转户籍新政，规定在上海创业、就业并持有"上海市居住证"的境内人员，持证满7年，并符合其他保险、就业、守法等条件的人均可申办上海市户口。
强磊透露，北京市流动人口和出租房屋管理委员会办公室在去年给他的建议回复中表示，相关部门已经在开展在北京实施居住证制度的调研工作。今年北京市政府工作报告中也表示，将开始做这项工作。
采访中，专家、代表们提到了理想的户籍制度。余凌云认为"一个人出生之后就有一个户籍号码，伴随他的一生"是最佳的户籍制度。第十一届全国人大代表、上海华日服装有限公司工会主席朱雪芹建议剥离户籍上所附着的各种福利，"如果允许外地户籍的孩子在就读的地方中考、高考，户籍制度本身也就不会招致太多的诟病"。
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