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南海是位于西太平洋的一个边缘海,连接太平洋和印度洋,面积大约350多万平方公里。南海问题主要是指对南沙群岛的主权争议和部分海域的管辖权争议。
中国最早发现、命名南沙群岛,其最早发现可以上溯到汉朝;中国最早开发经营南沙群岛,最早并持续对南沙群岛行使主权管辖。至少在元代,南沙群岛就已经归中国管辖。中国政府对南沙群岛行使管辖还表现为一系列持续和有效的政府行为,这为中国拥有南沙群岛及其附近海域的主权提供了确凿的法理依据。直到第二次世界大战前相当长历史时期内并不存在所谓的南海问题,也没有任何南海周边国家对中国在南沙群岛及其附近海域行使主权或主权权利提出过异议。
第二次世界大战期间,日本曾占领西沙和南沙群岛并将其作为海军基地,二战结束后日本彻底退出南海。中国政府不但完全收复了西沙和南沙群岛,而且还在各主要岛屿上重新树立主权标志,宣示主权。
进入20世纪70年代,南海地区地缘政治形势的演变、航行安全、南沙油气资源前景看好以及第一次石油危机等原因使得南沙的控制权变得极其重要。南沙争议的直接肇因是一些周边国家对中国南沙权益的侵犯,在这一原因的背后还有一系列更为复杂的因素在起作用。
第一,南海地缘战略地位特殊。南海作为海上运输通道,连接亚太地区与世界主要经济体,是世界上第二繁忙的国际航道。比如,每年有一半以上的世界超级油轮通过马六甲、巽他和龙目海峡,其中大多数继续航行至中国、中国台湾、日本和韩国。南海特殊的战略地理位置使区域内外势力争夺南海控制权的竞争逐步加剧。
第二,资源因素。南海作为资源富集区,可支撑周边国家和地区的经济可持续发展。因而,南海资源的开发和利用,尤其是争议海域内与经济资源有关的开发活动,关系南海周边国家的经济安全与持久发展,亦成为引发和加剧南沙争端的重要因素。
第三,国际海洋法的影响。1973年召开的第三次国际海洋法会议历时九年,于1982年通过了一部新的国际海洋法公约。但公约的产生也带来一些新的问题。部分南海周边国家都以通过国内立法的形式,对部分南沙岛礁主权和海域管辖权提出要求。这些单方面的主张都与中国在南海地区享有的历史性权利产生了冲突和矛盾,导致了南沙争议目前格局的形成。
自上个世纪南沙岛礁占领格局形成以来,争议各方之间围绕岛礁主权、海域管辖和资源开发的争议,虽然发生过零星的冲突,但争议的主要表现形式仍是主张争议,主要通过各自发布官方声明声索主权。但是进入新世纪以来,随着周边国家实施海洋战略,海洋立法推进、海上执法力量加强,海洋管辖力度逐年加大,实施海洋管辖成为其巩固占领岛礁、控制争议海域、保证资源开发的主要手段。此外,世界战略格局的变化、域外大国的介入以及南海地区的军备竞赛加剧,使得南沙争议进一步升温并一度成为国际热点问题。其主要特征是:
第一,南海地区呈现区域军备竞赛态势。近年来,部分南海周边国家纷纷采购先进武器,推动军事现代化战略转型。有关南海周边国家频繁举行或参与军事演习,暗中以中国为“假想敌”。这种区域军备竞赛态势持续发展,必将使影响南海区域安全的不确定性因素增多,影响南海区域的安全格局。
第二,区域外势力介入导致南海地缘政治竞争加剧。随着全球战略格局的新一轮调整,西太平洋有关军事联盟强化,南海地缘政治竞争加剧。域外大国出于全球和区域战略布局需要,通过军售、军援、联合军演和非传统安全领域合作等方式提升与部分南海周边国家的合作水平,以所谓“维护南海航行自由”为借口介入南海争议,不断强化与南海周边国家的军事联系,通过军事交流与合作,持续增强其在东南亚的军事存在和影响力。
第三,区域内外国家推动南沙争端国际化。有关声索国积极发展与区域外大国的关系,将南海问题列入双边或多边协商机制,增强区域外大国和国际组织在南沙角逐中的介入程度;南沙争议有关声索国还利用向大陆架界限委员会提交“外大陆架划界案”的机会和召开有关所谓南海问题学术会议,制造国际舆论和影响,推动南海问题国际化;推动南沙海域经济资源开发活动国际化。
南海问题涉及中国国家利益和海洋权益以及与部分东盟国家间的双边关系,通过和平方式和双边谈判途径解决南海问题符合有关各方利益,也有利于维护南海地区的和平与稳定。
中国政府一贯主张以和平方式谈判解决国际争端。根据这一精神,中国已同一些邻国通过双边协商和谈判,公正、合理、友好地解决了领土边界问题。因此,中国愿同有关国家根据公认的国际法和现代海洋法,包括1982年《联合国海洋法公约》所确立的基本原则和法律制度,通过和平谈判妥善解决有关南海争议。中国政府早在20世纪80年代就提出“搁置争议、共同开发”的主张,向国际社会承诺,愿意在南沙争端问题上,同有关争端国搁置主权争议,实现共同开发。
中国言必信、行必果。邓小平曾指出:“东南亚国家是中国的近邻,同东南亚各国建立和发展长期稳定的睦邻友好关系,是中国外交政策的一项重要目标。”为此,中国积极推动与东南亚国家的关系,并开始加强与东盟组织的关系,大胆探索解决历史遗留问题的新办法。
中国与东盟国家政治互信不断增强。近年来,中国进一步采取实际措施加强和充实中国与东盟的战略关系,如任命首任驻东盟大使,积极支持东盟共同体建设等。
在推动东亚区域一体化进程方面,中国始终不渝地奉行互利共赢的开放战略,致力于以自身的发展促进地区共同发展,扩大同各方利益的汇合点,在实现本国发展的同时兼顾对方特别是发展中国家的正当关切,对增强本地区经济竞争力、实现经济持续稳定发展有着尤为重要的意义,也为南海地区的和平与发展奠定了坚实的经济基础。
在地区安全方面,中国坚持在和平共处五项原则的基础上同所有南海周边国家发展友好关系,开展互信合作,维护共同安全。中国作为马六甲海峡的重要使用国,致力于通过对话合作维护海峡安全,务实参与有关合作项目并为马六甲海峡沿岸国提供实质性支持。
在和平解决南海问题方面,中国严格遵守《南海各方行为宣言》,并就落实《宣言》与东盟国家保持良好磋商势头,积极推动《宣言》框架下的低敏感领域合作。此外,中国对在南海地区发生的海上纠纷和突发事件,始终坚持与有关国家协商解决和保持克制的原则,为维护南海地区的和平与稳定做出了建设性贡献。
中国一直高度重视南海国际航道的安全畅通,中国维护南沙群岛的主权和海洋权益并不影响外国船舶根据国际法所享有的航行自由。事实上,中国从未干预过外国船舶在该地区的航行自由。南海问题是中国与有关国家间的问题,中国政府一贯主张通过双边友好协商解决与有关国家之间的分歧,共同维护本地区的和平与稳定,反对任何外部势力以所谓“维护南海航行自由”为借口介入,恶意炒作南海问题。外部势力的介入只能使南海局势乃至整个亚太地区的安全形势进一步复杂化,既不利于南海问题的和平解决,亦不利于南海地区的长久和平与稳定。
(作者系中国南海研究院院长、研究员)
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