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专家称行政区划绝不是万金油 地方不应盲目跟风

发布时间:2011年06月10日 08:46 | 进入复兴论坛 | 来源:南方日报


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  日前,上海市黄浦、卢湾两区行政区划调整方案获国务院正式批复,黄浦区、卢湾区建制将撤销,设立新的黄浦区。近年来,类似的调整并不显见。例如,北京曾将老城区的“四区合并为两区”,广州曾将老的东山区和芳村区分别并入了越秀区和荔湾区,天津、重庆、沈阳、深圳、厦门等也都有调整的举动。

  昨日,中国经济地理研究会会长、中国人民大学公共管理学院区域与城市经济研究所所长陈秀山在接受《南方日报》记者采访时表示,“北上广”等核心城市行政区划调整不仅是城市的结构调整和功能升级之举,更对其他城市有示范作用。然而,行政区划调整重在资源整合,降低社会管理和运营成本,不可盲目跟风。

  城市区划调整有其必然性

  随着改革开放和社会经济发展的迅速推进,中国核心城市行政区划调整的脚步从未停止。

  2005年,广州东山区和芳村区分别并入了越秀区和荔湾区;以广州开发区和南沙开发区为依托,萝岗区和南沙区孕运而生。2009年,上海市原南汇区划入浦东新区;天津撤销塘沽、汉沽、大港三区,成立滨海新区;沈阳将东陵区、浑南新区、航高基地合署办公;深圳扩容,把宝安、龙岗纳入特区范围;重庆两江新区成立;厦门经济特区扩大到全市;北京市中心东城、崇文、西城、宣武四个区撤销,成立两个新的首都功能核心区——— 东城区和西城区。

  “这些年以来,由于经济社会发展需要,我国核心城市迅速扩张,城市功能和以往有所变化,特别是部分中心城区凸显出辖区范围体量过小,行政壁垒给经济发展带来阻碍等问题。”陈秀山告诉记者,城市经济发展到一定程度要突破传统行政区划的限制,必然会带来行政区划的调整。

  区划调整不能解决所有问题

  陈秀山认为,部分城市主体功能区规划跟城市建成区的区划调整也不相同,涉及范围、区域更广,是根据国土的整个资源承载力、开发力度、人口密度,划分成四种不同类型,覆盖的面不仅包括城区也包括一些工业区、环境保护区、文化名胜古迹等等。

  “未来两三年内,地方上会有调整行政区划的冲动,这也是加快城市扩张的‘捷径’。但整个过程要非常谨慎,对经济发展、社会管理还有文化融合的考虑至关重要。当然,区划调整不是地方政府可以拍脑袋决定的,报批程序相当严格,国务院会最终把关。”陈秀山说。

  陈秀山告诉记者,核心城市的示范作用并不适合全国推广,区划调整也不是“全国一盘棋”,要看城市本身的需要,更不能把行政区划调整当做解决所有问题的法宝。

  建议1强化城区功能,力求1+1>2

  “上海黄浦、卢湾撤二为一的模式与北京以城北带动城南发展的模式有所不同。黄埔、卢湾一直都是上海金融中心区,现在两个中心成为一个相当于强强联合,形成优势资源共享,达到1+1>2的效果,强化中心城区功能。”陈秀山说。

  除了同为金融中心外,黄浦、卢湾两区在现代服务、商贸物流、专业服务、休闲旅游和文化创意等诸多产业同样汇集了很多项类似的优势资源,通过整合规划后,将进一步降低行政成本,突出产业功能,并有利于集中精力在一些高端领域先行先试、形成突破。

  在陈秀山看来,由于各自需求不同,城市区划调整所走的路也处于不同序列。其中,特区和新区区划调整就不能单纯依靠土地和经济资源,而要依靠其自身基础设施更好、经济活跃的优势进行整合式发展。

  建议2城市有序管理要同步进行

  据了解,继北京公布区划调整后,深圳经济特区正式扩容,范围从原来的罗湖、福田、南山、盐田四区扩大到全市,将宝安、龙岗纳入特区范围。自此,深圳特区面积从327.5平方公里扩大至1991平方公里,扩容5倍。从2010年7月1日开始,101项特区法规开始在全市适用。这标志着长期以来困扰特区内外执法的“一市两法”问题得到彻底解决。

  特区扩容也从根本上解决了深圳在特区功能和城市空间相分隔情况下的二元化状况,为深圳的发展腾挪出更大的空间,为解决土地、资源、能源、人口的难以为继提供了一种解决途径。

  陈秀山告诉记者,特区通过调整扩大行政区划可能争取到更多的发展资源和国家政策支持,先行先试,发展特色新产业、物流业、制造业的功能也会增强。然而在增强城市生产力的同时,要对扩容部分进行有序管理,地方政府的行政效率也要随即跟上。

  建议3

  政府机构改革要跟进

  陈秀山认为,行政区域太小,导致了高昂的行政成本,降低了政府部门的办事效率。合并后两套体系合并为一个,达到精简机构目的的同时,同一岗位的人员将增多,很可能导致政府机构的臃肿。所以,合并的过程最好能与政府机构改革结合起来。

  以广州为例,原越秀区与原东山区合并而成的新越秀区,改变了原东山区面积仅有9平方公里的尴尬局面,总面积增至32.82平方公里,成为广州市政治、文化中心。随着行政区划调整,越秀区事业单位、公安、教师、公务员等编制,比原东山、越秀两区的总和减少近千人,这将降低行政成本、提高管理效能。2006年1月至9月,全区地区总值、税收、财政一般预算收入分别比2005年同期增长11.57%、18.93%和10.23%,经济总量居全国省会城区首位。

  建议4

  推进区域平衡拓展发展空间

  如果说广州行政区划调整是一次成功的尝试,那么北京的“四城变两区”对此后陆续进行的城市行政区划调整起到了示范作用。

  “东城、崇文、西城、宣武四个区撤销,成立两个新的核心区——— 东城区和西城区。解决北京南北城发展不平衡问题,给城市发展带来大空间。”陈秀山说。

  据了解,北京内城四区的行政区域格局,是自1961年以后逐步形成的。但随着北京城市规模的扩大、城市人口的增加,内城四区原有的行政区域格局逐渐显示出了弊端。

  崇文区和宣武区是北京18个行政区中面积最小、人口最少的两个,发展空间受到局限,经济社会发展水平滞后于核心区北部。调整后,新东城区面积41.84平方公里,常住人口86.5万人。新西城区面积50.70平方公里,常住人口124.6万人。

  北京市政府称,此次涉及北京最核心区的区划调整,有四大好处:一是有利于推进核心区南北区域均衡发展;二是有利于提高核心区的承载能力和服务水平;三是有利于加强历史文化名城的整体保护;四是有利于降低行政成本,提高行政效率。

责任编辑:魏铮

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