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《半月谈》:前瞻中国农村征地制度改革

发布时间:2011年04月26日 11:13 | 进入复兴论坛 | 来源:半月谈

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  近年来,我国征地领域矛盾频发、冲突不断。这一方面是由于我国城镇化、工业化加速发展对建设用地的需求大大增加,另一方面也是由于我国农村征地制度存在明显缺陷。国土资源部表示,今年将推进征地安置补偿制度的改革试点,并完成《集体土地征收征用条例》的起草。征地制度改革意义重大,牵涉广泛,备受关注。改革的方向何在?进展如何?半月谈记者就此采访了中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文,国务院发展研究中心农村部部长徐小青,中国社科院农村发展所研究员党国英等权威人士。(《半月谈》2011年第8期)

  征地制度改革步伐加快

  随着城镇化、工业化加速发展,我国建设用地缺口逐年扩大。国土资源部部长徐绍史指出,“十一五”以来,全国每年建设用地需求在1200万亩以上,而下达的新增建设用地指标只有600万亩左右,缺口达50%以上。“十二五”时期,建设用地供求矛盾还将进一步加大。

  在这种压力之下,近年来各地爆发了大量的征地冲突。尤其是以新村建设、村庄整治、危房改造等名义,随意扩大“增减挂钩”试点范围,强迫农民上楼居住的行为,令陈锡文痛心疾首,直陈在和平时期,这种大规模的村庄撤并运动“古今中外,史无前例”。

  陈锡文说,有的地方不具备条件,却要农民搬进楼房集中居住,引出的问题很多。“在某种程度上是醉翁之意不在酒,根本的目的是想要村庄整理腾退出来的土地,而对农民长远利益和生活保障考虑得不够。”

  出现这些问题并非偶然。徐小青表示,现行征地制度存在两个方面的缺陷,“一是征地范围过宽,二是补偿标准过低”。

  我国土地管理法规定,“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但由于未对“公共利益”做出明确的界定,征地范围实际未受到限制。徐小青说,有的地方打着“公共利益”的名义征地,其实都是经营性用地。

  为了节约高效利用土地资源,尤其是保障农民合法权益,征地制度必须进行实质意义上的改革。目前,国土资源部已经陆续选择天津、重庆、沈阳等11个城市作为新一轮征地制度改革试点城市,重点在缩小征地范围、完善征地补偿机制、拓展安置途径等方面进行深入探索,逐步建立征地补偿安置的长效机制。

  种种迹象表明,改革的步伐正在加快。徐绍史在今年初表示,要加快推进征地制度改革,推进集体建设用地管理制度和改革试点,加强农村集体建设用地和宅基地管理,有序推进集体经营性建设用地流转试点,加快起草农村集体建设用地流转管理办法。

  温家宝总理4月初在国务院第四次廉政工作会议上提出,要依法治理土地和房屋征收征用中侵害群众权益问题,并明确“抓紧研究修改《中华人民共和国土地管理法》有关集体土地征收和补偿的规定,国务院将尽快向全国人大常委会提出议案”。

  缩小征地范围,提高补偿标准

  专家们一致表示,缩小征地范围,提高补偿标准是本次征地制度改革的基本方向。问题是,具体怎么操作?

  党国英认为,首先需要界定公共利益的边界。“只能因为重要公共利益,才可强制征地,且每个城市要对这类用地做比例控制,以此来缩小征地的范围。”

  党国英主张通过列举法对重要公共利益进行界定。“如国防设施、高速公路、铁路、城市主要道路、公立学校、公立医院、公共安全等设施,属于重要公共利益。其他如绿地、湿地、图书馆、博物馆、一般性政府办公楼等,即使是公共利益的需要,也要走市场化的路子,不搞强制征地。”

  现在看来,党国英的设想得到了部分实现。

  今年初国务院出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》首次对公共利益进行了界定: 国防和外交的需要;由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

  陈锡文告诉半月谈记者,条例列举的公共利益虽然针对的是国有土地上的房屋征收,但会对将要进行的农村征地制度改革产生巨大影响。“一个国家不管在城市还是农村,公共利益是一样的,不能在农村随意扩大。”陈锡文的这一表态为缩小征地范围定下了基调。

  在征地补偿标准方面,相关部门也已经有了一些改革举措。2010年7月,国土资源部下发《关于进一步做好征地管理工作的通知》,明确要“建立征地补偿标准动态调整机制,根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况,每2年~3年对征地补偿标准进行调整,逐步提高征地补偿水平”。

  不过,徐小青表示,这样的改革还不够。“现行补偿办法最大的问题在于,它不是对土地价值的补偿,而是对土地上附着物的补偿。”徐小青说,土地是农民的生产资料、生活来源,征地补偿应该考虑土地这个最根本的属性,从法理上对补偿的内容做出合理的解释和安排,只有这样农民才会接受。

  建立城乡统一的建设用地市场

  随着征地范围的缩小,即使是获准建设的非公益性项目,其用地也将不符合征地的要求,这时候怎么办呢?党国英给出的办法是,“管住规划,放开产权”。党国英说,只要不突破城镇建设的规划,城市建成区的土地不必一律搞成国家所有,可以有国家的、集体的,也可以有个人的。

  徐小青也承认,本次征地制度改革的核心,是要改变现行农村非农建设用地进入市场的规则。“在城镇建设规划区以外的非公益性项目用地,可以不用先征地变成国有,而是直接以集体土地的名义进入市场。”

  目前,这种改革取向已经在部分地区得到了实践。

  在北京城乡接合部,2010年底,集体土地上建租赁房试点启动。这批房屋由村集体组织自建、自管,由市场调节房租价格,收益归村集体所有,由村集体组织划分成股份分配给农民以增加农民收入。

  在河北沧州市运河区“城中村”改造项目中,大季屯村集体获得了4.8万平方米的商铺面积,由村集体统一管理、统一经营,村民入股、定期分红。许官屯村集体获得了2.5万平方米的商铺面积和3000平方米的地下菜市场,为村民提供了稳定收入来源。

  徐小青说,许多地方正在探索农民参与式、股份制等多种征地改革模式,虽然这些做法并不完善,但代表了改革的方向。“过去的征地制度是,农民的地一旦被征收变为国有土地后,不管这块地拿去做什么,有多少收益,都与农民没有关系。这种状况在本次改革中要有所突破,最终目标是按照中央精神,逐步建立城乡统一的建设用地市场。”(半月谈记者 高远至)