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评论:让“财政透明”成为推动“政改”突破口

发布时间:2011年04月15日 02:42 | 进入复兴论坛 | 来源:经济参考报

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CFP供图

  预算不透明、考虑民众意愿不多、支出科目太笼统、人大代表专业知识缺乏等,是现行财政体制的核心弊端;财政改革和行政体制改革必须齐头并进,才能互动双赢;无财不政“财“政”攸关,把财政体制改革当作政治体制改革的稳妥切口的思路正成为共识。

  “十二五”规划纲要提出“积极稳妥推进政治体制改革”。有关专家认为,财政改革是当今改革的最佳突破口之一。中央可以把财政公开作为改革多米诺骨牌中的首张,然后带动预算体制改革,影响行政管理体制改革,并切入政治体制改革。

  以财政公开带动预算体制改革

  《中华人民共和国政府信息公开条例》在2008年5月实施,财政公开的步伐陡然得以加快。财政公开尊重了公众的知情权,使得资金使用可以接受外部监督,给政府部门花钱套上了“紧箍咒”,受到强烈关注与普遍赞扬。广州市财政局2009年10月网上公布114个部门的预算,往常每月点击量不超过3万次,公开后因一天点击量达4万多次而曾陷于瘫痪。

  更有实质意义的财政公开,是在预算方案确定之前的“公开”。浙江省台州管辖的温岭市五年前即开国内先河,在乡镇试点“参与式预算”。这个市的市委领导向记者介绍,现在已在全市乡镇推开并形成了多种模式。比如,新河镇在镇人大代表大会最后票决预算修正案前,增加了人大代表大会辩论程序。泽国镇在镇人大代表审议之前,通过公开摇号等形式产生民意代表,投票决定财政资金投向哪些建设项目。

  预算不透明、考虑民众意愿不多、支出科目太笼统、人大代表专业知识缺乏等,是现行财政体制的核心弊端。据记者调查,目前国内大部分地方的各级政府还没有推行财务公开,主要原因有三:一是“不想公开”。部分官员担心职务消费利益受损,腐败空间压缩;二是“不愿先公开”。大家都处于观望状态,不做出头鸟;三是“不能公开”。

  广西柳城县县长牛继昌反映,同是乡镇长,柳城县和一墙之隔柳州市区津贴收入要差一倍。记者采访的浙江乐清等地的公务员津贴补贴一年人均过6万,而柳城、湖南祁东等县只有万余。再如公车预算,柳城县一年车均约7000元,祁东县一年约8000元,浙江的乐清约2.5万元。很多官员担心,公开以后,就会使存在不同行政层级、不同地区、不同行业的财政保障水平,以及公务员、教师的收入差距全部曝光,引发更大的社会矛盾。

  以财政改革带动行政管理体制改革

  湖南省今年全省推行财政“省管县”,资金拨付精简了地市环节,不少县干部反映“现在,市刮县失去空间了,雁过拔毛的可能性不存在了。“省管县”财政改革连锁触动行政管理体制改革。这一点在较早推行这项改革的浙江省特别明显。2009年,在此前多轮对部分县“放权”之后,浙江出台了全国首部推进“扩权强县”的省级政府规章,443项省级审批权限一次性下放到县(市),被称为“浙江最大一次权力下放”。省财政厅地方预算处处长倪学军介绍,正是财政管理向县级放权,打开了行政审批放权的空间,极大地刺激了县域经济的发展。

  “公务接待、公车使用、公费旅游”等居高不下,浪费财政资金,助长腐败,损害执政形象,是行政管理体制的一个顽症。湖南省公安厅从2009年以来,为了解决接待中讲排场、奢侈浪费和互相攀比现象,厅党组决定从省委常委、公安厅长李江开始,每月将厅领导与各处室的接待费面向全厅干部职工公开,效果立竿见影,紧邻公安厅的三家高档餐馆生意一天不如一天,只好将门面转让出去。记者从公安厅纪委了解到,实施以来接待费用降了四成,节俭风气正在形成,公众形象也得到提升。

  决策前“拍脑袋”,决策时“拍胸脯”,出了问题“拍屁股”走人,留下一堆问题和债务,类似政府决策祸患无穷。记者采访的湖南、广西等中西部很多地区,近年来对乡镇实行“乡财县管乡用”,取消了乡镇财政的举债权,有力扭转了乡镇不顾实际盲目决策、债务急剧膨胀的现象。2009年,浙江省委组织部和财政等部门合作,设置政府负债率等指标警戒线,同时把“政府性债务负债率和债务率”纳入党政领导班子实绩分析评价指标体系,列入审计范围。截至2009年底,浙江省政府性债务负债率20.15%,并且向社会公开,成为在国内债务控制得比较好的省份。

  众多采访对象向记者反映,这两项改革必须齐头并进,才能互动双赢。行政体制改革不到位,财政改革也要被拖后腿。反映最突出的现象,乃是财政部门预算之所以难以执行、决算往往拖延到第二年下半年,在于各级政府年中出台的政策太多、领导超出计划的事情做得太多,这就导致支出膨胀,预算缺乏刚性约束。再如,从中央各部门的行政审批权力太大且不透明,使得专项转移支付资金拨付过程中的浪费与腐败现象突出,地方政府怨声载道。

  以“财改”推动“政改”正成为共识

  无财不政,“财”“政”攸关。把财政体制改革当作政治体制改革的稳妥切口的思路正成为共识。财政部财政科学研究所所长贾康接受记者采访时指出,中国可以通过推进理财的民主化、法制化首先是相关信息透明度的提高,然后是这方面一系列相关制度建设,包括人大审议预算制度权力的落实,从而通过理财的民主化、法制化,拉动经济和社会生活的民主化、法制化、现代化。他认为,这就是中国今后“打开渐进改革潜力空间的具体路径”。

  据《经济参考报》记者详细调查,以“财改”推动“政改”的“共识”主要支撑是,越来越多的中国人认识到,民主的核心不仅仅是直接选举,还在于“预算民主”,即国家的钱怎么花。政改的目的是促进社会的公平、正义,而财政体制改革正可以“牵一发动全身”,对解决助长高房价的“土地财政”、各利益阶层分配不公、腐败问题等当今社会的难点问题,都能起到牵制作用,因为这些问题背后都隐藏着财政体制的根源。此外,财政改革不会造成社会动荡。有人比喻,财政改革可称作“要钱不要命”的温和式改革。

  贾康等学者向记者介绍,1880年前,美国虽然建立了直接选举和三权分立制度,但政府机关腐败满天飞的现象突出存在。1880到1920年,美国经历了一个所谓“进步时代”,期间美国并没有正面展开看起来很激进的政改,而是主要从建立精细的预算制度、严格约束政府支出入手,并配以舆论监督等表达机制,走过了这个混沌时期。虽然中美政治制度不一样,但美国做法不无启示。

  尤为关键的是,财政体制改革能够扩大公民的政治参与,推动社会的民主化程度,塑造执政者的民主形象。国内在财政公开等方面的探索,往往被境外解读为“中国政治透明揭开新篇章”。温岭市委书记叶海燕告诉记者,财政预算方面的审查权利一部分让渡给人大代表与民众后,“官员的权利变小了,市委、政府的压力大了”。但人大、政府、代表、公众之间建立起了有效的对话机制;同时,政府的行为更有合法性了,为民办事效率提高了,有的事情政府没钱做,公众也能够理解,而不像以往常抱怨政府“无能”、“腐败”或“不公平”;此外,法律赋予的人大审议预算权较好落实。

  实施以“财改”推进“政改”的改革思路,这条路径绝不会一帆风顺,能否成功的关键,乃在于中央要强力推进财政体制改革的同时,加强行政管理体制乃至干部人事制度改革的互动,从而压制各级政府与领导干部的利益空间,破除改革的阻力。

  问题

  财权事权不匹配“部门割据”阻调控

  《经济参考报》记者在浙江、湖南、北京、广西等地调查发现,分税制财政体制在运行中存在这样一些问题:财力相对集中在中央,事权分散在地方,导致一些基层政府为应对各项发展目标而不堪重负;中央一些部门财权过大、专项转移支付比重过高的问题,造成中央调控偏离均衡地区差距的初衷,引起不少地方政府的不满;公共财政使用中普遍缺乏有效监督,又加剧了这些矛盾的产生。

  地方干部反映财权事权不匹配

  全国人大常委会预算工作委员会研究室主任冯键认为,分税制财政体制中事权划分最大问题是:财力相对集中在中央、省级,事权分散在基层,大量的具体支出责任主要落在了县市基层政府身上,而基层政府可支配财力又很少,形成责任在基层、财权在上级的不合理局面。

  “财权和事权最不匹配的地方就是教育。”湖南省衡阳市祁东县县长雷高飞说,全县397所学校,必须拆除重建的D级危房近9万平米,加上学校其他设施建设,匡算一下至少投入要达到2.4个亿。“中央、省给我的学校房屋维护费、城市基础设施配套费等,加起来总共收入不到2000万元。两千万要干2个多亿的事情,客观上很难全部完成。”

  一些沿海经济发达县市财政支出同样不堪重负。浙江省乐清市2009年财政收入59亿元,在过去的五年,该市可用财力年均增长14.8%,但地方财力年年入不敷出,且人均财政支出2215元,还不到浙江省平均数的一半。

  为什么财政蛋糕越做越大,自己却越吃越少、越来越“穷”?乐清市委书记潘孝政说,乐清外来人口有70万。去年乐清地方可用财力用于教育支出的占到一半,近14亿元,外来民工子女教育支出占到其中的25%。

  “中央对欠发达地区关注是对的。但财权事权要统一,中央应该把这笔义务教育转移支付我们这里来,而事实是,我们上交了财政收入,中央教育转移支付款给了中西部人口输出地,孩子们上学却到了东部,我该交的交了,还要追加责任,造成了实际上的‘重复转移支付’。”

  冯键说,按照国务院关于实行分税制财政管理体制的决定,中央财政除了保障本级支出外,主要承担均衡各地区财力的责任,而不应具体安排大量属于地方责任的项目。但在实际执行中,大量地方性的支出项目由中央决策、地方执行,“中央点菜、地方买单;中央出钱、地方配套”加剧了地方财政收支矛盾。

  “有限的财力用到国家项目‘配套资金’上了。”地处西部的柳州市柳城县县长牛继昌介绍说,前年柳城争取了1.3亿元的水利项目,却要承诺3000万元配套资金,逼得这个财力捉襟见肘的农业县县长“一天到晚琢磨着如何拆东墙补西墙”。

  “部门割据”影响中央调控效果

  湖南省省长助理、财政厅长李友志认为,如果说1994年前分税制改革目标主要解决地方“割据”的问题,那么当前要完善分税制主要是解决“部门割据”的问题,“由于中央专项转移支付过多、中央管钱的部门过多,导致资金使用分散,效率低下,‘跑部钱进’,还滋生腐败。”

  全国人大提供的一份报告显示,2009年中央专项转移支付数额达到12359亿元,占全国转移支付的52%。大量专项转移支付由中央有关部门安排下达具体项目。

  “国家财政去年给了湖南1000多个亿,大部分是专项,省级以下只有配套的权力。现在上面批资金,建文化站也管,建派出所也管,建法庭也管,还要查这些资金的去向。”李友志说。

  湖南祁东县归阳镇党委书记周才平在接受记者采访时大倒苦水。该镇党委政府办公楼是上世纪六十年代早期的,但镇“七站八所”在中央一些部委自上而下的督促下,纷纷大兴土木。“文化站办公楼在建,司法所办公楼建好了,计生楼要新建,有的所就一两个人,非要造一栋楼,上面还要求有红外线水龙头,手一伸就出水,一千多元一个,光这笔就花了几千元钱。上面只给了8万元,乡镇‘配套’的钱要花几十万元,乡镇哪来这么多钱?”

  广西壮族自治区财政厅预算处处长王代玉说,专项越多、配套越高,范围越窄,中央部委对下面情况不了解,专项转移支付现在什么都有,有的同一个项目,几个部门一起给钱,很混乱;有的像边防哨所建设这样的燃眉之急项目,却要不来钱。

  一些基层政府部门为争取专项转移支付资金,层层向上级汇报,甚至直接进京反映情况,成本很高。一些项目审批和资金分配不够透明,很容易滋生腐败。中央党校经济学部宏观经济室主任梁鹏说,现在清理各地驻京办很难,因为大量财权都集中在中央部门,各地必须来跑才能争取资金。

  浙江省财政厅总预算局副局长倪学军说,当前分税制要完善,就要控制这些“分钱的部门的权力”。李友志提出,应该“加大两个力度,减少两个环节”加大一般性转移支付力度和地方政府的财政自主权力度;减少部门环节,减少审批环节。

  财政监督缺失为科学发展埋下隐患

  记者在调查中还发现,各地政府在财政资金使用上,普遍存在财政监督缺失、财政预算不严肃的问题,很多是地方领导拍板说了算,根据领导意思调预算。

  广西柳州市委组织部常务副部长张正义当过多年县区一把手,他深有感触地说,财政预算缺乏监督,说白了还是“一把手说了算”的现象。整个大的盘子,是在人代会上确定的,但政府权力太大,地方人大很难监督,连人大自己的经费划拨都要看政府“脸色”,每年预算的一套报告数字,行的又是另外一套。

  广西壮族自治区金融办主任赵德明认为,“如果没有严格的财政监督,走科学发展道路基本上是空对空的。”

  关于财政监督和财政公开,基层县市一级党政领导普遍认为,公开目前只能在大预算、大项目、大笔支出方面让老百姓明白,他们的税收用到哪里去了,政府有没有乱花钱,但是,现阶段公开不可能做得很细。

  中央党校经济学部宏观经济室主任梁鹏说,财政民主化是一种必然的选择。近几年逐渐放开了,但各级领导从心态上没做好准备。近些年一些地方尝试推进财政公开,但财政部门感觉给自己添了很多麻烦,公布的越多,大家的质疑越多,压力非常大。

  湖南省省长助理、财政厅长李友志认为,如果行政或政治体制不改革,财政改革就难以深化。比如,行政审批权太大,部门就不会放权,资金就会“专项化”;还有涉及到官员腐败、群众呼声高的“三公”能不能公开?也必须有系统化的考虑。

  记者调查发现,基层在财政公开监督方面也出现了一些有益的探索和创新。浙江省温岭市在乡镇一级推行“参与式预算”,就是镇政府初步确定财政预算后,由人大代表来提意见,要通过人大代表参与的“民主恳谈会”后才能排出最后方案,人大代表还可以五人以上联名提出“预算修正议案”,以此纠正政府编制预算的失误。温岭市一位领导说,实施参与式预算,使预算审查由形式上的审查转变为实质性审查,乡镇人大代表的职权由“虚”转“实”,预算就由“软”变“硬”。

  专家建议:理顺中央地方责任确立地方稳定财源

  部分专家和地方干部认为,当前应像严控“土地闸门”一样高度重视规范“财政水龙头”的问题,加快财税体制改革,为科学发展提供制度保障。

  专家建议,当前亟待理顺中央和地方政府的支出责任。应适当加大中央财政的支出责任,将某些全国性、跨地区的重大支出划归中央。对于属于中央支出责任的事务,有些可委托地方管理,但资金由中央全额安排;对属于地方支出责任的事务,中央不再安排具体的支出项目。中央制定新的支出政策,一般不在年度预算执行中出台,应列入下年度预算安排,对执行新政策有困难的地方,应由中央财政通过增加转移支付给予保障。

  全国人大常委会预算工作委员会研究室主任冯键说,调整政府间事权成为我国财政体制改革首先要解决的问题。冯键建议,党中央、国务院责成中编办、财政部、国家发改委等部门,对科学界定政府支出范围、科学划分中央与地方政府支出责任等进行进一步的专题研究。

  关于转移支付资金分配不公开、不透明、不规范等问题,部分专家和地方干部认为,当前亟待改革和完善财政转移支付制度:一、以公开透明防腐败、促效率。二、明确转移支付的具体标准。三、清理合并有关专项。四、加强监督和评估。五、建立严格的准入和淘汰制度。六、尽快出台财政转移支付法。

  一些专家和地方干部还认为,要消除科学发展动力不足的问题,国家应从财税体制上进行调整,为地方政府确立稳定的财源:一、优化财政体制,调动地方发展经济、做大税源的积极性。一些地方干部建议,国家能适当增加上划中央收入后的返还比例和金额。二、尽快出台房地产税。三、规范政府债务管理。财政部财政科学研究所所长贾康认为,对于地方债和地方融资平台,不能简单地一棍子打死。应采取有堵有疏、疏堵结合的办法,把地方负债通过“治存量、开前门、关后门、修围墙”等举措逐渐消化掉,同时通过法律、制度建设,规范政府债务的发行、使用、监督等。