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军科院专家:美国的战争决策常常不按程序来

发布时间:2012年09月21日 06:45 | 进入复兴论坛 | 来源:中国青年报 | 手机看视频


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       9月12日,在以“北京在南海的崛起势力”为主题的美国众议院外交委员会听证会上,前副助理国防部长布鲁克斯宣称,若中日动武,美国必须通过复杂的宪法程序,才能依据《美日安保条约》有所回应,企图借国内政治程序说事,掩盖政府有关中日钓鱼岛之争的政策立场,在中日之间进一步搅浑水。

  布鲁克斯的话并不符合事实。就决策程序而言,美国虽有明确的章法,但现实执行时总会走样,不但必需的手续可能被简化,而且关键的环节更会被轻易绕过。受此影响,决策者很有可能会草率地做出近乎独裁的政策选择。

  美国的战争决策程序相对简单

  战争决策程序是国家权力运行机制的反映。它既描绘了战争决策的基本流程,还明确了战争决策的必需手续和环节。

  美国自建国以来,经过大大小小近百场战争,已经形成了相对成熟的战争决策组织模式、制度安排和运作方式。依据美国宪法,其战争决策的程序并非布鲁克斯所言那样复杂。

  美国宪法基于“分权”的原则,把有关战争的宣战权、拨款权赋予了国会,有关军队的统率权和政策制定权赋予了总统。对国会和总统两个决策主体而言,基本的决策程序主要有“先请示国会再做决定”和“先做决定再报告国会”两种形式。

  无论走何种程序,国会总是避不开、绕不过的环节。总统作为战争政策制定与实施的“操刀手”,其政策选择总应置于国会事前意见、事中批准和事后监督之下。

  除了宪法之外,由于越南战争久拖不决的影响,1973年美国国会制定了《战争权力法》,对美国的战争决策程序做出了更加具体的规定。根据此法,总统在进行战争决策时应尽可能地征询国会意见。若未经允许已经开战,总统必须在48小时内向国会领袖提交书面报告。除非国会另有决议,总统只能决定时间不超过60天的战争。国会可以在任何时候通过无需总统签署的决议来中止军事行动。

  虽然从理论流程看,一场战争通常宣战在先,开战在后。但决定战争决策程序的并不是国会的宣战权。建国至今200多年的时间里,在美国发动的近百场大大小小的战争中,只有5场战争通过国会向对手宣过战,其余大部分是不宣而战或战而不宣的战争。

  为了防止战争决策因程序问题而在外界造成“违宪”口实,总统在相关决定明确后,具体开展行动前,除了以正规的书面形式向国会报告外,通常会采取与国会领袖“打招呼”,接见政见相同议员的变通方式,形成与国会沟通的印象。

  另外,美国的战争决策程序一定程度上还体现为寻求国会拨款的过程。由于国会握有能够左右战争进程的“钱袋子”,总统与国会有关战争政策的沟通即使不够正式,但也不得不走“过场”,去主动征求国会的意见。

  上世纪50年代,朝鲜危机爆发后,有议员质询杜鲁门,有关出兵的决议是否得到了国会的批准。对此,杜鲁门搪塞道:“如果有必要经过国会批准,我一定会找你们。但是我希望最好无需国会插手就能制伏那些朝鲜强盗。”事实上,尽管没有书面报告,但杜鲁门还是就出兵干预问题与国会领袖进行了私下沟通,主要是希望国会放弃二战结束后制定的减少国防开支和降低美国现役兵力总规模的政策。

  一旦战争打响,国会不会冒险随意干扰战争进程

  布鲁克斯宣称的复杂的宪法程序一定程度上是针对总统与国会的互动而言的。在有关战争决策的实际过程中,出于部门利益、政党利益、军工集团利益等不同的利益主体需求,总统与国会通常会在战争政策问题上互不配合,互唱反调。

  就实际情况而言,美国的战争决策程序虽然是为了防止决策权力过于集中而设计的,但仍然无法避免总统大权独揽、独断专行的现象出现。布鲁克斯曾经供职过的政府机构大部分情况下不会死守相关程序规定,被动地接受国会的制约。

  历史上,特别是二战结束后,美国自恃无敌于天下的军事实力,慢慢抛弃了为分权而设计的决策流程,各种决策制衡手续和环节日渐形同虚设。

  上世纪90年代末,美国政府有关科索沃战争的决策并不符合国会的政治意愿。众议院曾以315票对103票通过了一项非约束性决议,要求白宫不得将美军部署到波黑地区。但克林顿并不买账,毫无顾忌地发动了科索沃战争,成为美国历史上首次未经两院共同批准而发动的战争。

  除了白宫与国会的博弈外,共同的价值观使国会在体制之内很难发挥制衡作用。虽然《宪法》和《战争权力法》赋予国会有关战争决策制衡权,但作为美国政治体制架构之下的一个分支机构,他们与白宫一样都是美国价值观的奉行者、美国利益的维护者,只是在不同的阶段、出于各自部门和政党利益的需要,不得不做出与白宫有所区别的姿态而已。一俟战争打响,为防止被指责为置美国士兵生命于不顾,国会绝不会冒险,随意干扰战争进程。利比亚战争期间,国会一边指责奥巴马违宪、一边否决停止为利比亚战争拨款的议案,就是其“制衡”无力的表现。

  另外,“擦边球式”的战争也暴露出美国战争决策程序设计的不足。法律的效能在于界定的准确。为减少国会对军事行动的约束,美国总统大做“战争”概念的文章,使军事行动拥有“非战争”的名分。

  利比亚战争期间,奥巴马政府面对国会的指责狡辩道:美国目前在利比亚的军事介入规模并没有达到需要国会批准的程度,美国在利比亚的军事投入是很有限的,而且是间歇性的,美国的主要任务是为目前由北约领导且经过联合国授权的利比亚行动提供支持,而不是《战争权力法》旨在控制的那种“战斗行动”。

  杜绝非理性决策,美国的战争决策程序需再造

  良好的程序设计是实现理性决策的重要保障。战争决策的效益对象主要是国家利益。判定战争决策是否理性的标准应看国家利益的增损和威胁的加减。就战争对国家利益的影响而言,决策程序是手段,而不是目的。战争决策的终极目标是通过必经的程序,谋求理性结果,捍卫和拓展国家利益。

  除了前文所述,前副助理国防部长布鲁克斯有关美国复杂的宪法程序言论的另一层意义,在于它传递出这样一种信息:《美日安保条约》在决策者的眼中是否执行、执行到何种程度,应视美国的利益认识而定。而战争决策程序,就是美国朝野形成利益共识的过程,自然是十分复杂的。

  上世纪80年代末,波黑危机爆发之初,美国的决策者之所以迟迟未启动战争决策程序,向南联盟派兵,主要因为他们认为“巴尔干半岛的价值抵不过我们一名士兵的生命”。由于对国家利益的认识比较到位,冷战结束后,新千年前,美国的战争决策者还是相对理性的。

  进入21世纪,美国的战争决策者逐渐放弃了法律框架之内的决策体制,慢慢逾越了为理性目标而设计的决策规则。特别是小布什执政后,有意绕过常规决策渠道,无意遵守跨机构工作程序,使得政府成为少数人把持的“独裁式的决策系统”, 导致战争决策者相继做出出兵阿富汗、伊拉克等非理性的决策,被视为“不良决策机制导致不良决策出台的典型案例”。

  实践证明,美国的战争决策程序已逐渐向简单、粗暴的方向发展,这不但使其有穷兵黩武的危险,而且对世界和地区和平造成了严重破坏。

  严酷的现实迫使美国必须重新回归良性的决策机制,以实现理性的目标。2008年7月8日,由美国两党人士组成的伊拉克问题研究小组建议国会制订《战争权力协商法》,取代1973年的《战争权力法》,限制总统的战争权力。

  2011年6月24日,美国国会拒绝授权白宫在利比亚开展军事行动,使得奥巴马有关利比亚战争的决策打上了“非法”的烙印。但是需要指出的是,国会的决议向来受政党利益的影响。国会强化战争制衡的努力能走多远,只能看美国的政治环境以及议员们的政治热情而定。

  (作者:钧保言)

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