广东流动人口服务的“东莞模式”

——来自珠三角腹地的调查报告

记者吴冰沈寅

广州市白云区新市综治信访维稳中心各职能部门联合上门登记出租屋信息。

　　景国民摄

　　每当夜幕降临,东莞这座具有1700多年历史的“千年古邑”,近代“虎门销烟”发生地，就展现了她另一种魅力:

　　成千上万的外来工汇集在500多个城镇文化广场上,或歌或舞; 市、镇、村大大小小509个图书馆璀璨的灯光下,挤满了求知若渴的农民工身影……这是东莞提供外来工公共服务的一个侧影。

　　广东流动人口超过3000万人，其中东莞市又是全国流动人口和出租屋最多的城市之一。在中国的经济版图上，东莞是珠江三角洲最具活力的城市，也正率先破解流动人口的社会管理难题。

　　据介绍，目前东莞市共有600多万流动人口，出租屋30多万栋（套）。近年来，东莞大力强化外来流动人口服务管理工作，推进共建共享，为外来工办实事、做好事、解难事，有力地促进了经济社会发展，确保了社会大局稳定。

　　以人为本

　　大力创新服务管理体制

　　如何加强和创新社会管理，确保社会既充满活力又和谐稳定？“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”。站在新的历史起点上，面对社会管理领域新课题，广东给出了机制创新的崭新答卷，东莞让600多万流动人口焕发活力。

　　广东省委常委、省政法委书记、省公安厅厅长梁伟发说：“加强和创新社会管理，要坚持改革创新，勇于探索，从顶层设计着手，努力破除各种体制障碍，把流动人口服务管理纳入本地经济社会范畴。”

　　基层是社会管理的重心，也是创新的源泉。随着改革开放深入推进，社会问题的大量涌现，政府原有的社会管理方式，在许多方面已经不能适应新的发展需要。如何创新发展，提升服务社会功能，夯实和壮大社会管理队伍，是当前社会管理面临的一个新问题。

　　“针对以往流动人口管理理念滞后、职责不清、成效不大等问题，东莞以建设服务型政府为导向，以体制机制创新为动力，努力探索具有地方特色的新莞人服务管理模式。以机制创新构筑服务管理新格局。”东莞新莞人服务管理局负责人介绍说。

　　“2007年，东莞首先在外地人称呼上进行变化，外来人口被称为‘新莞人’，我们还成立了新莞人服务管理局。”东莞市委书记刘志庚介绍说，“外来人口对东莞建设发挥了巨大作用，要善待外来人口，理解外来人口”。

　　刘志庚介绍，东莞目前各个镇都有“新莞人服务管理局”下属机构，帮助新莞人在东莞生活和发展。同时，新莞人在东莞可以参政议政，其代表可以在东莞直接入户。“东莞目前600万人有医保，其中大部分是新莞人，外来人口的社会保障与本地人一致，东莞的中小学中,外来人口子女多于本地人口子女。”

　　东莞各镇街、村（社区）有32个新莞人服务管理中心和621个服务站，初步形成了党委、政府领导，新莞人服务管理局牵头，各职能部门配合，各镇街、村（社区）抓落实的新莞人服务管理格局。

　　记者了解到，早在新莞人称谓出炉之前，刘志庚就曾在不同场合公开表示，外来员工是东莞一个重要的社会群体，为东莞的建设和发展作出了重要贡献。他表示，改称谓仅仅是个新的开始，东莞正从政治上、经济上、工作上、生活上各方面关心外来员工，将通过建廉租房、放宽入户政策、扩大社保覆盖面、解决子女入学等办法，切实解决他们的实际问题。

　　2008年11月6日，千万新莞人找到了“娘家”。首任新莞人服务管理局局长伦锦洪说：“新莞人以后有困难可以来找我们。”该局还将研究推出新莞人服务卡，不断增加在社保、劳动、就业、子女入学、医疗等方面的相关优惠服务。一位参加“新莞人服务日”的新莞人感慨地说：“终于找到地方了。”

　　人民群众是社会管理和服务的对象，也是社会管理和服务的参与主体和智慧源泉。如何拓宽群众参与渠道，健全群众参与机制，让群众了解、参与公共事务？为此，东莞以发挥主体作用为目标，搭建新莞人政治参与新平台。

　　“近年来，东莞大力鼓励新莞人参政议政，面向全市新莞人公选聘任团市委专职副书记、市总工会和市妇联专职副主席各1名；有2名新莞人当选广东省第十次党代会代表和广东省人大代表，有17名新莞人担任市党代表、5名新莞人任市政协委员。”优秀新莞人刘俊合告诉记者，他1997年来到台商光宝电子公司。一干就是十年多。他通过学习和写作改变了人生，成为一名作家。

　　变革是当代中国的主题。空前广泛而深刻的工业化、城镇化人口大迁徙，在给社会发展进步带来巨大活力的同时，也必然带来各种矛盾和问题。只有尊重社会发展规律，妥善处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，不断减少和化解矛盾，将问题解决在基层，化解矛盾，消除隐患，才能从根本上促进和谐社会建设。

　　为此，东莞以矛盾排查化解为突破，探索多元调处新路子，加强对群体性事件预防化解。东莞市将拖欠工资纠纷、工伤事故纠纷等作为排查和调处重点。利用三级综治信访维稳平台、企业调委会、企业调解联络员、村级劳动争议调解机构等资源，实现就地、就近调解矛盾。全市各级新莞人服务管理部门共设立33 条信访专线，处理新莞人各类咨询投诉3.7万多宗。今年6月份，广州增城市新塘镇大敦村发生群体性事件，与之相邻的东莞市中堂镇在第一时间迅速作出防范部署，深入做好部分四川籍员工思想稳控工作，有效防止了事态蔓延。

　　东莞为强化持续服务管理新支撑，还以落实经费编制保障为重点，制定市、镇、村三级经费保障制度，将新莞人和出租屋管理所需经费纳入市镇两级财政预算。从根本上杜绝因运作经费不足而引致的乱收费、乱执法等问题。目前，全市新莞人服务管理机构定编425人，各镇街新莞人服务管理中心招聘专职工作人员638人，招收管理员4554人。

　　注重共建共享

　　大力推进均等公共服务普惠

　　“尊重人、理解人、关心人，寓管理于服务之中，实现管理和服务的有机统一，这是我们党和政府对社会管理的新理解。”东莞的同志介绍说。

　　事实证明，只有把城市公共服务覆盖到流动人口身上，才能使他们有真正的归属感，城乡二元化格局才会真正打破，全社会的融合才能真正实现。

　　为此，东莞大力推进基本公共服务均等化，着重解决新莞人在就业、居住、医疗、子女就学、劳动保障等方面的突出问题，切实维护新莞人合法权益，确保广大新莞人共享改革发展成果。

　　称谓之变折射出时代之变——从过去的“捞仔”、“打工妹”、“农民工”到现在的“新莞人”，从过去的“不闻不问”到现在的“专门服务”，从过去的限制排斥到现在的平等对待，东莞市连续出台政策和措施，让流动人口享受到均等公共服务。

　　关爱新莞人的城市暖流延绵不绝，十件好事加快了新莞人融入东莞的归宿感：保障同工同薪保护新莞人权益；建设新莞人廉租公寓；每年建十所新莞人子女学校；实施新莞人培训工程；鼓励新莞人参与东莞事务管理；吸引企业人才入户东莞；事业单位聘用人员户籍准入；新建博士创业园等等。

　　“抓好就业引导。积极开展面向新莞人的‘春风行动’, 设立公共就业服务站点600多个，全面实施免费就业服务。从2007 年起，让新莞人与户籍人口同等享受政府的资助性培训，现已安排资金5449万元，培训44.3万人次。”东莞市委的同志介绍说。

　　记者了解到，从2008年起，东莞市投资近10亿元大力实施安居工程，采取“政府投资（补贴）为主”的模式，兴建、收购和改造一批廉租房供新莞人居住，目前已在长安、虎门、大朗等8个中心镇推行试点。在新莞人居住集中地建设综合服务小区43个。2011年将投入10.5亿元，并在全市年度用地指标中单独列出630亩土地用于公租房建设，以解决新莞人住房需求。

　　“新莞人子女与户籍学生享受同等完全免费义务教育待遇。”目前，新莞人随迁子女在东莞市接受义务教育52.9 万人，占全市义务教育阶段学生总数的71.41%。去年，在东莞市公办中小学接受义务教育的新莞人子女为12.6万人，占公办学校学生总数的40.84%。

　　东莞社保局的同志告诉记者：“新莞人住院医保的年最高支付限额由初期的2.5万元提高到20万元，享受到与户籍居民同等的医疗保障待遇；社会保障水平明显提高，去年参加社会保险的达1860.8万人次，占全市参保人数的79%；办理流动人员人身意外保险149万份。”

　　“抓好新莞人权益维护，提高新莞人工资待遇是根本，加强劳动监察管理是关键。”东莞将最低工资标准从2003年的450元提高到目前1100元。2005年开始建立信息化的企业工资监控制度、欠薪预警报告制度和工资垫付制度，共为108.74万劳动者追发工资15.3亿元。2007年以来，共承办涉及新莞人的法律援助案件12044宗，代写法律文书1396份。

　　2010年就检查各类用人单位2.1万家次，涉及新莞人337.1万人次，处理群众举报专查案件1273件，责令相关企业为近2万名劳动者补发工资2588万元，督促企业与21.8万名劳动者签订劳动合同，对违法行为的企业发出劳动监察限期整改指令书2620份，行政处罚168家。

　　“‘优秀新莞人’评选、新莞人‘积分制’入户等关爱服务深得民心，去年共有10854人取得入户资格。”首届优秀新莞人、茶山镇超朗小学体育老师彭凯武说，“我来东莞有12年了，切实感受到政府对新莞人的关心，爱护。”

　　此外，举办“留莞关爱暖新年团圆饭”、慰问新莞人困难家庭、为留莞过年新莞人免费增加有线电视节目等活动。开展新莞人金融综合服务试点，结合推广办理居住证工作，扩展居住证功能，逐步实现新莞人信息采集、公交服务、公务服务信息发布、金融服务等功能一卡通。

　　巩固基础

　　大力提升以服务促管理效能

　　全心全意为人民服务，是我们党的根本宗旨，也是我们党最强大的生命力所在。社会管理，说到底是对人的管理和服务。在社会管理中，必须牢固树立以人为本、执政为民的理念。管理不是目的，服务才是根本。一切社会管理活动，归根到底都是服务人民群众的活动。

　　专家指出，流动人口是工业化和城镇化过程中的必然产物。目前，我国流动人口已达到2.6亿。如何让以农民工为主体的流动人口顺利融入城镇，避免一些发展中国家出现的大城市大贫民窟的“城市病”，避免城市居民的割裂与分化？

　　“有了居住证，好开心，人有了一种归属感。如今去港澳旅游，用居住证就可以办理港澳通行证，不用再回老家去办了。” 来自四川的东莞锦盛科技公司员工王雅芬高兴地说。目前，广东全省已办理居住证2833万多张。在广东，流动人口能享受到职业技能培训、公共就业服务、传染病防治和儿童计划免疫保健服务等七大类公共服务。

　　“紧紧抓住基础建设这一关键环节，大力推进重心下移、资源下沉，不断完善服务管理制度，拓展服务管理网络，提升服务管理水平。”广东省综治委的同志说。

　　为此，东莞制定了《关于进一步加强新莞人服务管理工作的意见》、《关于改善新莞人居住条件的指导意见》、《东莞市积分制入户暂行办法》、《东莞市新莞人子女接受义务教育暂行办法》、《东莞市出租屋租赁管理实施细则》等18 份规范性文件，形成了完善的新莞人服务管理制度体系，走上了规范化轨道。

　　加强日常巡查，力促管理常态化。建立日常巡查管理机制，由新莞人和出租屋管理员负责日常登记、办证、巡查等工作，各职能部门对管理员巡查发现的问题进行执法处理。完善出租屋分类管理机制，对集中型出租屋实行封闭、半封闭式管理，对分散型出租屋实行“专人分管、专人负责”的旅业式管理，对住宅小区推行协管站管理并建立外来租住人员入住申报制度，对工厂集体宿舍实行自管和联防式管理。目前，全市实行分类管理的出租屋占75%以上，近年来通过日常巡查向职能部门反馈信息3.3万宗，协助公安机关抓获违法犯罪嫌疑人6170人，打掉犯罪团伙497个，有效遏制了重大刑事案件的发生。

　　加强信息整合，力促管理高效化。加快新莞人服务管理信息系统建设，开发积分制管理子系统，实现与市企业工委、计生、人力资源等部门的信息交换、资源共享。目前，全市共采集出租屋信息30.2 万栋（套），录入租住人员信息620万条，注销246万条，为居住证推广、第六次全国人口普查工作开展、积分制入学政策实施提供了有效的数据支撑。

　　加强甄别分类，力促管理精细化。通过全面普查登记、信息采集，将各种信息进行全面排查，按“放心户、放心人、重点户、重点人”分类录入电脑，并对“重点户”采取专项整治行动。2006年以来，全市针对“重点户”内存在的消防安全、无证照经营、黑网吧和异地摩托车等问题，开展了系列专项整治行动，各镇街、各有关部门与当地干部共出动10 万多人次，通过限期整改、停租、取消租赁证等措施，整治各种隐患出租屋5 万多间次。同时，按照服务多数、管住少数的原则，对排查出的“重点人”实行有效监控，大大减少了发案率。