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管理的无序和混乱，让无证的狗狗又开始在公共场合到处乱跑河南商报记者 邓万里/摄
今年是郑州市实行养犬管理新政的第五个年头。
曾经被寄予厚望的养犬新政，在风风火火推行两年后，却渐渐降温，如今基本处于停滞状态。
狗狗们又肆无忌惮地在公共场合随处乱跑，因养狗引发的邻里矛盾重新发酵，郑州城市养犬重归混乱和无序。
但因问题的层层叠加导致如今的积重难返，郑州养犬管理工作深陷泥淖不能自拔。
养犬管理职权新归属
郑州市城管局市容环卫处
接手“狗事”儿
如果要问你，现今郑州的“狗事儿”归谁管？你一定给不出准确答案。
但是要讲清这个问题，你还得有点耐心。
2007年，郑州养犬新政推行时，养犬管理权属于当时的郑州市市政管理局，同时，郑州市成立“养犬办”，时任市政管理局副局长王平任副主任，专职管理“狗事儿”。“养犬办”设在建设路上的华源宾馆，他们在这里长期租用几个房间做办公室。
2008年，城管体制改革中，市政、执法两局合并，新成立的市政管理执法局下设养犬管理处，负责全市养犬管理的协调工作，但实际职权依然归属“养犬办”。
2009年底，因媒体曝光“养犬办”财务问题，郑州养犬工作备受质疑。虽然最后事件不了了之，但自那以后，“养犬办”实际负责人王平渐渐淡出公众视线，“养犬办”的规模也大大压缩。实际的养犬管理权限归属于市政管理执法局内部的养犬管理处。
但经此“一役”，养犬管理成了烫手山芋，名义上养犬管理归属该处，但实际上既没有管理，也没有监督，郑州养犬管理已经流于形式。
今年上半年，随着郑州市城管局新一轮体制改革尘埃落定，郑州养犬管理工作再次“易手”。
按照改革方案，养犬管理处被撤销，城市养犬监督管理工作划归市容环卫处，至此，市容环卫处不仅要管好“公厕扫帚垃圾”，还要管起“狗事儿”。
5年回首看“狗事”
新政施行5年，城市养犬重归无序
“狗事儿”管理权有了新的归属，狗狗该有人管了。但现实却像块石头，又冷又硬。
因为长时间停滞，郑州的养犬管理的现实让人无法接受：
据知情人士讲，养犬新政推行之初，金水区新办犬证约5000个，现如今，新证办证率和老证年检率低得可怜，“年后到现在新增犬证也就20个左右，参加年检的老证不超过50个。管城区去年新办证和参加年检的老证合起来约300个，但今年春节后到现在也就十几个。”
而且，从2007年至今，郑州市共办理养犬证约20000个(当时养犬办统计全市犬只为5万只左右)，如今新办证的养犬户寥寥无几，老养犬证又不及时年检。如今，非法养犬、无序养犬已成常态。
“粗略统计，如今每年坚持年检的养犬证不超过1000个，这意味着，郑州市区内绝大多数犬只属于无证犬。”这位知情人说。
曾经高调宣扬的养犬新政在推行第五个年头，却落下了这样的结局，让人大跌眼镜。
按照《郑州市城市养犬管理条例》规定，不按规定办理养犬注册登记或复检手续的，除了犬只面临暂扣外，养犬人还将被处以3000元罚款。
规定虽如此说，可是怎么执行，还是一个大问题。
养犬管理新尴尬
名副其实的养犬管理“光杆司令”
按理说，养犬管理职权划归市容环卫处后，“狗事儿”的管理该有眉目了。
然而，实际情况却难免让人失望。
市容环卫处的主要业务范畴是负责郑州市的市容市貌整治、环卫设施的更新和维护、道路清扫保洁和生活垃圾有偿清运等，这一大摊儿业务日常管理已非常繁重，如今又新增养犬监督和管理职权，更加重了该处的负担。
另一个问题是，新政施行以来从来没有接触过养犬工作的市容环卫处，突然要管“狗事儿”，既不熟悉“家底”，又缺乏专业知识，让人左右为难。
鉴于此，曾经在执法管理处工作的一名工作人员调至市容环卫处，专职负责养犬管理。
虽然懂得养犬法规和流程，但孤立无援的他显得很无助，更何况他还同时兼任城管局的一个指挥部的办公室成员。
此外，曾经风光一时的“养犬办”，如今只留一间办公室，依然设在华源宾馆，只有一位退休干部负责接热线受理投诉和举报，不负责养犬管理业务。
就这样，经历多次变迁之后，郑州市的城市养犬管理工作实际上只有一人专门负责，该名工作人员成了名副其实的“光杆司令”。
即便如此，市容环卫处还是积极应对，并开始着手接管郑州市的城市养犬管理工作：在全市开展养犬普查工作，协调各区城管执法局加大非法养犬的查处行动，督促社区做好养犬管理等。
更大的难题
专业养犬中队流失，执法经常化将落空
虽然市容环卫处在积极应对，但他们的努力很可能是一厢情愿。
因为上次城管体制改革中，各区城管执法局的执法力量下沉，执法中队下放办事处，原先拥有的养犬管理中队也“分崩离析”，除二七区城管执法局依然保留养犬管理中队外，其他各区的养犬中队基本不复存在。
因为上轮体制改革的后遗症，执法中队受命于办事处，承担繁重的基层执法任务。所以各区城管执法局对中队仅限于名义上的管理，事实上却很难调动和使用，这样一来，郑州市城管局如果安排统一执法，通知下到各区，因为没有执法力量对接，执法行动将有落空的可能。
一位基层执法中队长表示，如果没有执法力量配合，纵使城管局和市容环卫处再努力动员，养犬管理也不会有太大的进展。
眼下，各区城管执法局对于查处非法养犬的常规做法是，一旦有居民投诉，指挥中心会把投诉转给投诉人所在社区的执法中队，由其前去查处。
这样的“被动式执法”对于养犬管理来说，只能是杯水车薪，但现实表明，这样的零星执法活动在很长一段时间内将延续下去。
再追问
养犬管理停滞谁之过？
如果细心梳理最近两年郑州市养犬新政陷于停滞的原因，只要对这项工作稍有了解，便可知一二。
直接导致养犬管理从“山顶”跌入“谷底”的导火索，是“养犬办”财务问题的曝光。据媒体报道，郑州养犬新政推行两年，“养犬办”收取管理服务费近1338万元，短短两年，养犬办支出731万元，其余费用却“不知去向”。
此次曝光，不仅动了“养犬办”的“奶酪”，还造成养犬人对郑州市养犬管理工作极大的不信任，处于风口浪尖之上的“养犬办”由此弱化了养犬管理的角色，而转变为受理投诉和举报的机构。
另一个制约因素正是上一轮城管体制改革，继郑州市市政、执法合并之后，从2008年底开始，各区也在强力推进市政、执法合并，组建大城管，因此轮“重组”持续时间长，牵涉面广，很多体制内的人不知道自己下一步会到哪里，以致人心惶惶，无法安心工作。直到体制改革进行完毕，其直接后果是执法中队下派办事处，这样一来，原有的统一化的行政执法体制被打乱，再也难以组织起来统一的查处非法养犬等大型执法行动。
在上述两种因素共同作用下，养犬管理的力度明显减小，居民们非法养犬便开始习以为常。
而已经办过养犬证的合法养犬户见“办证不办证都是一个样”，内心产生不平衡心理，也开始放松对自己犬只的管理，同时不主动为养犬证年检，这样一来，郑州市的养犬管理便陷入了一种恶性循环，直到现在身陷泥淖而不能自拔。
“这里面既有人为因素，也有客观因素，但两者相比较，人为的因素比较大。如果‘养犬办’能够开诚布公地公开财务账目，如果城管体制改革的设计者能够考虑得更加充分，养犬管理就不会像现在这样严重脱节，好端端的养犬新政也不会沦落至此。”郑州市城管局一位曾参与养犬管理工作的负责人痛心疾首地说。
但事已至此，谁能改变得了什么呢？
从当初的张扬和信心满满，到如今的淡定和草草收场，郑州养犬新政施行5周年，如今已面目全非。
而新政的虎头蛇尾，不仅制造了养犬人之间的不公，还侵蚀了政府公信力。
反思新政的堕落，管理色彩过重，服务意识淡薄，制度设计存在“先天缺陷”，办证靠“执法倒逼”等都导致了这一结果的产生。
而要破解此困局，重建公信力，唯有财务公开、执法公正、便民服务方是正途。
今昔对比
曾经很张扬，如今“很受伤”
郑州市的养犬管理可谓命运多舛。
郑州市最初开始规范养犬是在1999年，那时，每只狗的登记费是3000元，以后每年的年审费是500元。因为收费过高，从1999年到2007年10月1日前，郑州市总共办理养犬证900多个，其中“坚持年审的充其量不过10个”。
2007年，郑州市重新规范养犬。在主导权方面，当时的市政局和执法局还展开了“争夺”。最终，信心满满的市政局取胜，统管全市养犬工作，而出力最大的便是时任市政局副局长王平。
之后，由郑州市人大出台条例，将办证费用从3000元降至600元，年审费降至200元，而为了确定一个合理的收费标准，王平还多次召开听证会，征询市民代表意见。
那时候，面对镜头解释养犬政策、接受媒体采访规范执行细节，甚至和养犬户直接对话的，都是王平。她坦言：“既然让我管，我就一定能管好。”
但事实证明，在制度缺陷没有消除、工作作风没有转变的前提下，这样的“信心满满”实际上是一种乌托邦。
实际上，除了2007年至2008年新政实施之初办证数有突破外(共办养犬证1.6万个)，之后几年办证数逐年降低，而且直至今天，总办证数也仅有2万个左右(而当初养犬办统计全市犬只为5万只左右)。
此外，当初信心百倍的王平，在经历“财务门”事件之后逐渐远离了养犬管理工作，如今已彻底离开此项业务。
曾经张扬的养犬管理工作如今重归沉寂，一副受伤模样，让人徒生奈何！
不利后果
新政虎头蛇尾
侵蚀政府公信力
当初政府部门的高调和高压态势，曾经让养犬人看到了政府规范养犬的信心，也为非养犬居民对养犬所带来的种种隐患得到彻底根除有了信心。
但是，在一阵高压之后，2万多个养犬户按规定办理了养犬证，殊不知，因政策施行的瑕疵，以及种种变故的出现，导致目前事实上出现了“办证与不办证一个样”的结局。
这样一来，坚持办证和年检的居民内心便产生了不平衡，很多养犬户对商报记者直言：“像‘狼来了’的故事那样，我们又被政府部门涮了一回。”合法养犬户对政府的不信任由此可见一斑。
而对那些没有办证的养犬户来说，因为政策实施不彻底，让他们心存侥幸，有时候，他们甚至嘲笑办证的合法养犬户，“太把养犬办的话当回事”。
办证户和非办证户之间、养犬户和非养犬户之间的新旧矛盾此起彼伏，让郑州市的养犬管理工作重回无序和混乱。
养犬证办证率和年检率低，固然可以慢慢加强；养犬管理者的人事更迭自然可以让人慢慢适应，但养犬新政的虎头蛇尾所产生的养犬人和政府之间的信任裂痕，短期内很难弥合。
新政再反思
重管理轻服务，欠缺“客户意识”
反思郑州养犬新政实施全程，你会发现很多瑕疵，久之则成了顽疾，无法根治。
在这些瑕疵中，“重管理轻服务”便是一项内容。
“动不动就打狗，逮住无证犬就没收，这些野蛮的行为，根本就没有为养犬户服务。”福华街社区的养犬人郭献礼说，“养犬办都没有想一想，我们交的费用就叫管理服务费，现在你只有管理，没有服务，本身就变了味。”
此外，这一点还表现在办证点的设置上。2007年新政实施时，全市5区最多的时候也只有18个办证点，平均每个区只有3个，很多居民去办证都要跑很远的路。而到2007年12月，办证点锐减为5个，养犬户特别是老年人去办证和年检更加困难，这在事实上影响了办证人的积极性，但养犬办又没有上门办证的习惯，服务意识差由此可见一斑。
财务收支不公开引发“敛财”猜想
在媒体质疑养犬办收取巨额养犬管理费去向不明之时，王平曾回应说，所收费用已全部上缴郑州市财政局。
后来，在媒体的追问下，郑州市财政局公布的数据显示，从2007年10月到2009年11月，郑州市养犬办共收取养犬管理费1338万元，支出731万元。但对于这些钱的具体项目列支和疫苗、芯片等具体价格，养犬办虽然答应公开，但至今没有兑现。
对此，郑州市不少养犬户提出质疑，并直指养犬办的做法存在两大错误：
其一，养犬管理服务费的收取目的应该是做好养犬管理，同时为广大养犬户提供优质服务，也就是应“取之于民，用之于民”，而不应交给市财政了事。
其二，对731万元的支出都用在了哪些地方，郑州市民至少全体合法养犬户应该知晓明细，但养犬办始终捂着盖着，难免让人产生遐想：不敢公开就意味着其中有问题。
因为财务不公开，事实上也让养犬办失去了养犬户的信赖，也很可能给市民以“敛财”的猜想，这些都进一步恶化了二者之间的关系，导致矛盾重重。
办证靠“执法倒逼”形成恶性循环
另外一个瑕疵便是养犬办督促养犬人办证的方式：执法倒逼。
一位基层养犬中队中队长说，每当办证率低或年检率下滑之际，养犬办都要隔三差五地组织各区进行查处非法养犬的行动，一旦发现谁家的犬只没有办证，便强行暂扣逼迫养犬户办证。
这样“倒逼”的方式有两大不良后果：养犬办坐享其成，即使不提供任何服务也有养犬人上门办证；养犬人对养犬管理产生逆反心理，从心底抵触。
在一次查处行动中，一位养犬户的犬只被强行暂扣后，他直言执法局的强制措施是“绑架”和“敲诈勒索”。
这样一来，养犬人和执法部门、养犬办之间产生了一种恶性循环：养犬人不办证，执法局查处并暂扣犬只伤害养犬人感情，养犬人抗法并拒绝办证，养犬办更加频繁地组织执法行动。
此外，突击检查的执法方式很难保证执法公平，大量非法养犬户存在，而只有少数被查处，导致他们内心不平衡，从而对执法公平性提出质疑。
“即使养犬中队天天查，但仅靠几个人一辆车，一天的成绩也非常有限，而面对全市数万条非法犬只，这样的运动式执法收效甚微。”这位中队长说。
解决之道
财务公开、执法公正
和便民服务才能取信于民
制度缺陷加上管理瑕疵，共同造成了郑州市养犬管理工作的虎头蛇尾，同时导致政府失信于民，日常工作也因此陷入泥潭而不可自拔。
眼下，郑州市城管局正着手恢复养犬管理工作，但首要的难题便是重新恢复养犬人对政府的信任。
河南省法学会法理法史学会副会长、郑州大学法学院教授何玉玢表示，郑州市城管局要想继续管好“狗事儿”，必须做到三点：财务公开、执法公正、便民服务。
何玉玢说，财务公开，养犬人才知道自己交的钱干了啥，才明白自己为啥要交费，这是最起码的要求。如果不愿意公开，就可能存在贪腐行为。
而只有执法公正，对所有非法养犬人一视同仁，而不是选择性执法，这样养犬人才能看到执法部门“一碗水端平”，才不会心存侥幸，也不会因执法不公产生心理失衡，才会主动接受管理。
此外，只有切实为养犬户提供优质服务，同时对待犬只要有感情，只有这样，才能赢得养犬户的信任，他们才会主动办证并接受管理。
“公开和公正是法治政府的两大根基，没有这些，养犬管理永远都会是一堆烂泥，无论谁都提不起来。”他说。
他还建议审计部门介入，如发现有渎职或贪腐行为，移交司法机关处理，这样才能重建政府部门的公信力。
建议养犬管理交由市容监察局负责
郑州市城管局一位负责人则建议从管理体制上作一下调整。
“城管局的专业范围应是市容维护、市政设施的养护和管理等，而对于养犬业务城管局是外行。”他说，“养犬管理是一项法律性很强的业务。”
他建议养犬管理交由新成立的市容监察管理局(隶属于城管局)负责，因为他们既有法律素养，又有专业的执法力量，便于开展工作。而城管局只负责对全市养犬管理工作进行政策制定、协调监督和日常考核，这样从体制上调整之后，郑州市的养犬管理水平和质量也许会更高。 河南商报记者王海科
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